为何说《出租改革意见》比专车新规更值得关注？

文/李俊慧

“避免操之过急的‘休克式’改革。”

这是出现在交通部《<关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）>起草说明》中的一句话。

由此可见，监管者的良苦用心，既要确保传统出租车顺利改革，也要确保专车等新兴载客服务良性发展。

日前，由交通部会同多部门起草的《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》（以下简称《指导意见》）和交通部起草的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》(以下简称《暂行办法》)正式发布，面向社会公开征求意见。

坦率的说，站在监管的角度来看，今年以来火爆的“专车”服务与已有数十年历史的出租车相比，其实很难同日而语。

但可贵的是，在这份事关出租汽车改革的顶层设计中，专车（官方称为“网络预约出租汽车”）亦被纳入其中，与出租车等同视之并加以规划和引导。

不过，由于近半年间滴滴、优步（Uber）等专车平台间的巨额补贴大战，不仅让很多人亲身体验了专车服务，也让专车服务成为很多民众出行的新选择，因此，虽然同日发布了两个文件，但是，与专车监管相关的《暂行办法》似乎吸引住了更多人的眼球。

事实上，《指导意见》作为此轮出租车改革的纲领性、全局性文件，其实更值得关注，对于类似“份子钱”、“出租车经营权”、“打车费”等诸多敏感或棘手问题都未回避，予以一一回应。

那么，全文4159字、共六个部分20条的《指导意见》到底都谈了那些问题？为什么说这份《指导意见》算是良心之作？

焦点一：出租车定位是公共交通“补充”。

“一个城市的出租车数量是否需要限制？”这其实是出租车改革的本源性问题，也是专车管理是否施行数量控制还是市场自治的争论核心所在。

根据《指导意见》的规划，出租车的定位是“城市综合交通运输体系的组成部分，是城市公共交通的补充，为社会公众提供个性化运输服务。”

由此可见，在城市道路资源有限的前提下，作为“补充”的出租车在“路权”优先级上是排在公交之后、私家车之前的。

既然出租车在公交出行中属于“补充”地位，那么，对出租车数量施行限制或控制，也就理所当然。只是，这个数量控制以前靠的是拍脑袋，现在有了互联网就可以依托大数据来实现测算和动态优化调整。

而一度火爆的“专车”，在没有明确法律地位前，实际上介乎于黑车与出租之间，如今，《指导意见》将“专车”纳入出租范畴，相当于提升了“专车”的“路权”，其正面意义是值得肯定的。

焦点二：出租车改革并不是“一刀切”。

每个城市的人口规模、产业布局、地域大小、消费能力甚至是出行习惯等是千差万别的，北京、上海、广州等一线城市的出租车市场火爆，并不能代表二、三线城市的出租车需求量同样巨大。

同样的道理，在滴滴、优步（Uber）等专车平台上，北京、上海、广州等一线城市认证的车辆司机之多，也不能说明二三线城市拥有同样的发展空间。

更重要的是，滴滴、优步（Uber）等专车平台上认证的车辆或司机，某种程度是冲着“巨额补贴”而来，一旦没有了“巨额补贴”，很多私家车或司机也就没了继续参与认证或接单的动力了。

比如，上海市交通委的测算显示，由于互联网专车企业的补贴政策,专车和出租车乘客中大约有30%是非刚需乘客。

因此，在《指导意见》中明确“出租汽车运营实行许可管理”，且允许各地政府根据“出租车定位、规划和公众出行需求”并“综合考虑人口数量、当地经济、出租车里程利用率、交通拥堵状况”等因素，科学确定出租车运力规模及在城市综合交通运输体系中的分担比例。

从这个维度来看，《指导意见》应该相当立足实际，赋予各地相当的自主权，没有“一刀切”要求全国一盘棋必须“齐步走”。

焦点三：出租车经营权有偿成“历史”。

一直以来，很多地方的出租车经营权(“出租公司牌照”)属于有偿取得，个别地方甚至采取竞拍的方式，使得“出租公司牌照”成了“香饽饽”，成为各方势力争夺的焦点所在，也多少滋生了一些腐败问题。

对于此问题，《指导意见》明确提出，传统出租车“逐步实行经营权期限制和无偿使用”、“完善经营权的准入退出机制”和“规范经营权的使用管理”。其中，增出租车经营权全部实行无偿使用，已实行经营权有偿使用的，应制定过渡方案，逐步取消有偿使用费。

与此同时，《指导意见》还对出租车经营权转让设置禁区，明令“不得炒卖和擅自转让。”

显然，通过建立牌照无偿取得和有效期，将有助于打破各地出租车公司既有利益格局，促使出租车公司把重心放在经营和服务上。

焦点四：出租车、专车实行错位竞争。

《指导意见》明确规定“出租汽车包括巡游出租汽车和预约出租汽车。”、各城市“统筹发展巡游出租汽车和预约出租汽车”。

一方面，新生事物“专车”法律地位得以明确，实现与出租车“平起平坐”，另一方面，对于专车的发展也予以政策扶持。

作为诞生不足一年多的专车能出现在此纲领性、全局性文件中，不得不说是“互联网+”力量的体现。

只不过，站在滴滴、优步（Uber）等平台角度看，似乎改革文件过分保护了出租车行业，而对于它们设置了过多限制。

事实上，在《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）项下“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发”行政许可项目被取消前，就决定了与出租车类似的专车服务，要么选择被取缔，要么被纳入出租车管理。

而滴滴、优步（Uber）等专车平台以“共享经济”之名行商业经营之实的做法，不仅很难得到监管者认同，而且与现行诸多法规政策存在冲突。

事实上，通过新开一个口子，让专车合法化，与出租车同台竞技，反倒是给了滴滴、优步（Uber）等专车平台一个“吸收”出租车公司的机会。

如果专车模式更符合发展趋势，也更能给司机带来更高收入，司机们自然会带车加入专车平台，转做专车司机。反之，即使这些平台现在有很多认证的专车及司机，如果无法为其带来稳定收入，其结果也不过是重新干出租或黑车。

焦点五：“份子钱”有望透明化并降低。

很多地方的出租司机抱怨“份子钱”太多，但是，究竟多了多少，谁也说不清。而造成这个问题的根源就在于“份子钱”的构成明细不清楚。

如今在改革方案中，《指导意见》明确要求“合理确定出租汽车承包费标准或定额任务，并根据经营成本、运价变化等因素实行动态调整，通过多种渠道公开承包费或定额任务的项目组成、测算方法。”

焦点六：非法营运打击力度全面提升。

截至2014年底，全国共有出租汽车137万辆，从业人员261.8万人。而对于200多万出租司机来说，除去“份子钱”外，道路上行使的“黑车”越多，它们的现实利益损害越大。这也是很多出租司机视“专车”为死敌的关键所在，一方面，各地出行服务的盘子就那么大；另一方面，抢食的人越来越多，受损的还是这些从业者。

因此，加大非法运营惩处力度势在必行。《指导意见》要求“建立和完善政府牵头、部门参与、条块联动的打击非法运营工作机制，加强联合执法，加大非法运营惩处力度，构成犯罪的，依法追究刑事责任。各有关部门按照谁审批、谁监管，谁主管、谁负责的原则，对无证无照经营等违法行为，依法从严查处。”

虽然《指导意见》全文仅有4159字，仅为《暂行办法》篇幅的67%，但是其所涉范围之广、敏感问题之多以及内容含金量之高，都不得不引起从业者的重视和关注。

(中国政法大学知识产权研究中心特约研究员李俊慧，首发idonews专栏，长期关注互联网、知识产权及电子商务等相关政策、法律及监管问题。邮箱：lijunhui0602#163.com，微信号：lijunhui0602，微信公号：lijunhui0507)