立宪难，行宪更不易

立宪难，行宪更不易：翻书党人杂记之一

李华芳 （微博：@RU李华芳 ）

Wilson, 1887; Goodnow, 1900

早在1887年，Woodrow Wilson就说：立宪难，行宪更不易。由此开启了公共行政这一学科与政治学的分野。Wilson早年治学，成为著名的政治学家，在1913年成为美国总统之前，他是新泽西州州长；而在州长之前，他是普林斯顿大学的校长。后来普林斯顿大学公共和国际事务学院就以Wilson的名字命名。

在1887年这篇名为《行政研究》的开山之作中，Wilson指出行政这件事，就好比做生意，或者说搞管理，因此要将行政从“政治”中分离出来。Wilson开门见山指出行政研究有两个目的：一是什么是政府合宜且能做的事；二是用何种手段能最有效做成这些事。但这两个问题是实际问题，在政治学研究的历史上就不上台面。

就好比之前经济学与管理学的关系一样，尽管企业是如此“耀眼”的经济现象和经济活动主体，但经济学家们并不关心企业内部的事情，认为老板和工人自会有办法解决生产问题。所以企业在很长的时间里，都被经济学当成黑箱来处理。

同样的，尽管行政组织或官僚机构尽管是政治的核心部分，但不管是政治学家还是公共政策的研究者并没有将此放在心上。相反一开始学者们更加关心的原则问题，例如什么是国家之类的。

但Wilson敏锐意识到政治学要发展就不可将行政组织当成黑箱来处理。Wilson将政治学看做是研究宪法权威的分配问题的，而行政研究尽管与此紧密相关，但又不尽相同。例如说宪法权威归人民这样一种政治原则，尽管也有不同的解释，但理论上的问题并不太大。真正的困难，在Wilson看来，是行政，或者说“行宪”。

具体的行政行为，满是妥协。所以Wilson说君主行政还比民主国家行政要容易，因为独裁者不需要向谁“妥协”，而民主制度下却是多个利益主体相互妥协。

之所以“立宪难，行宪更不易”，是因为立宪的时候要考虑的治理国家的原则，这当然不是易事。但即便有宪法原则，要真正推行落实宪法，面临的又何止千万重来自真实世界的约束，而这才是更加困难的。所以做过校长、州长和总统的Wilson，才会喊出"我们不是研究治理之术：我们治理（We do not study the art of governing: we govern）。"因此重要的是如何有效治理。Wilson认为世界各国的政府不管是受到何种宪政规则的约束，要行宪且行之有效，就需要有一套通用且高效的“行政手法”。

Frank Goodnow在1900年进一步阐述了政治与行政两分这一必要性和可行性。在Goodnow看来政治与试图影响政府政策的行为相关，而行政则与这些政策的执行相关。因此将行政单独从政治中分离出来，是可行的。

Taylor,1912; Weber, 1922; Gulick,1937  

如果行政可以从纷繁的政治中分离出来，并且能从商业管理中获得启示，那么行政所需要依靠的最主要的组织“官僚机构”就应该可以有效率的工作，正如Max Weber1922年在对官僚制的论述中所假设的那样。

Weber1922年的文章提供了官僚机构的一个理想类型。在他的设想里，官僚机构受制于法律和行政监管制度；采用的是典型的科层制（Hierarchy），而上下级之间则是命令与从属的关系；内部管理基于文书工作；公务人员通常也是专业人士，具有专门化的知识用以处理行政工作；而办公管理遵循可以习得的规则，这些规则通常是稳定的。

Weber有专门指出公务员通常会具有比较高的社会地位，而且主要也是通过行政指派（尽管都需要通过一定的考试来获得资格，相当于证明自己是专业人士）而非选举，并且公务员的工资序列通常是清楚的，随着工作年限的增长，会按规定的程序按照层级获得晋升和更高的工资回报。

这样一来，理性化的官僚机构加上去人格化的公务员，官僚机构就可以如同一架精密理性的机器一样高效运转。这就是韦伯所设想的理想的官僚组织。

这很容易让人联想到Frederick Taylor1912年所提出的“科学管理”思想，Weber官僚制的理想类型也是这种理性主义思维的一种体现。与此类似的是1937年Gulick以POSDCORB（planning, organizing, staffing, directing, coordinating, reporting, and budgeting）概括的组织的作用，重在有效地协调分工。时至今日，大量的研究实际上还是在回应韦伯的官僚制或科层制的问题。

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