美国：非法移民政策在变么？

9月11日，美国《侨报》转引英国媒体报道称，美国移民官员表示，因违反美国移民法等待被驱逐出境的中国公民有近3.9万人，其中900人被认定为暴力执法。

相比这条仅为部分华人注意到的消息，另一条和非法移民、难民有关的消息显然更广为人知、更轰动得多：因9月2日叙利亚小难民艾兰.库尔迪偷渡遇难、新闻照片传遍世界而引发的“难民潮”，美国因“吝啬”遭到国内外众多不满和责难（尽管责难的理由各不相同）：这个对叙利亚难民问题负有不可推卸责任、全球最富强国家，这个传统的移民暨难民接纳大国，自叙利亚难民潮开始出现的2011财年（美国财年从10月1日至来年9月30日）起就紧闭大门，该财年美国仅接纳了23名叙利亚难民，2012财年41人，2013财年45人，2014财年249人，本财年截止9月4日，根据美国国务院数据，接纳了1199人，也就是说4年功夫只接纳了不到1500人（与之相比9月14日一天匈牙利就涌入了9380名难民，根据欧元区国家边境署9月15日公布的数据称，2014年有28万非法移民和难民进入欧盟，今年仅8月就有15.6万，全年预计突破50万）。在强大政治压力下美国政府最终不得不在9月8日、10日连续两次宣布“大幅增加吸纳难民”，所增加的数量也不过是区区1万而已（8日宣布本财年接纳至少5000，两天后宣布翻番）。

何为非法移民

所谓非法移民，指通过非法方式居留下来、不享有本国合法身份和相应权益的非本国公民。

一般而言，非法移民的来源不外乎下面几种：

“偷渡客”，即或通过“蛇头”，或自己想方设法采用非法方式进入过境并滞留不去的非法移民。在美国，这类非法移民数额极为庞大，他们中最多为拉美裔（大多通过偷越美墨边界进入美国），包括华裔在内的其它族裔也为数不少，后者往往通过偷渡船潜入。

“黑居民”，即入境时身份合法，但合法居留资格到期后却以种种方式“黑”掉自己身份拒不返回，从而达到非法移民的目的。在美国，由于合法移民门槛越来越高，审批准入条件越来越苛刻，“黑居民”现象也变得越来越严重，这类非法移民的身份则显得“五湖四海”，哪里的都有，他们中许多本意是追求合法移民身份但因故未果，又不愿回去才出此下策，但也有相当一部分“黑居民”一开始就抱着当非法移民的想法，其“合法入境”不过是为最终实现非法移民梦想而采取的手段，以前曾有过这类“黑居民”为避免被发觉后遣返，竟在入境后立即撕毁本国护照的例子。

此外还有为数不少的非法移民是以难民庇护申请者的身份滞留美国的，美国对难民庇护申请的门槛自“9.11”后也不断抬高，甄别期可长达18-32个月，最终被接纳的也只是极少部分，但那些已经入境却未获难民庇护资格的人中，有一部分会设法“脱离管制”，变成非法移民留下来。

美国并非福利国家，因此相对于欧洲和加拿大，在美国的非法移民所失去的福利相对较少，只要找到工作就能养家糊口，和欧洲、加拿大比，美国劳动力市场的“缝隙”较大，非法移民找到工作的机会也相对较多。根据美国皮尤拉美裔研究中心2008年时公布的数据，全美就业者中有5.4%为非法移民，其中非法移民用工比例最高的是内华达州，达12%。当然，非法移民只能从事那些管理比较松散宽泛的工作，这通常意味着低薪、低福利、无商业保险和无劳动合约保障，以及繁重、辛苦和危险性高的工作。

那么全美非法移民总数有多少？

既然是“非法移民”，他们就不可能配合官方统计，因为那也许意味着被遣返，美国国土安全部（DHS）今年早些时候的预测称，在美非法移民总数可能在1130万至1200万之间。

非法移民并不想永远“非法”下去，因为这意味着无保障、不安全，他们希望“洗白”自己，而“洗白”的希望则寄托在两条途径上：一是子女，因为美国是为数不多“落地国籍”政策实行国，不管父母是否美国公民，只要孩子出生在美国领土上就是美国公民；二是“大赦”，历史上美国曾部分“大赦”过特定群体的非法移民，且不时有人提出“大赦”全部非法移民、至少全部有拥有美国籍未成年子女非法移民的主张。

一波三折的“开门”

尽管美国历史在某种程度上就是非法移民不断涌入的历史（第二个北美殖民地马萨诸塞州就是由一群非法移民建立起来的），但战后因劳动力市场、社会和经济不堪负荷，美国对非法移民采取了“关门主义”的措施，对非法移民采取“不承认、不接纳、经常搜捕、一经搜捕并确认即行遣返（即驱逐出境DAPA）”的“一刀切”政策。

为搜捕和遣返非法移民，美国历年来投入巨大人力、物力和财力，2012年最高峰时全年遣返非法移民45.8万，2014年为29.08万，今年预计将达22.9万，已被起诉、等待进入遣返程序的非法移民则逾55万人。

奥巴马是战后美国历届总统中最直言不讳主张改革移民制度、更宽容对待非法移民的，早在2008年，他就曾在选战中大打“非法移民牌”，承诺一旦上台就对移民体制进行“根本性改革”，让更多非法移民得以融入美国社会，但迫于强大政治压力，他在整个第一任期内都几乎只字不提移民体制改革问题——事实上如前所述，强行遣返非法移民最多的年份正在他第一任期内。

2012年奥巴马成功连任后，通过签署行政命令绕开参众两院，通过了所谓《16岁以下非法移民入境务工许可（DACA）》，即宣布暂时不搜捕、不遣返那些未成年的非法移民；2013年1月，他在非法移民人数及其亲属众多的内华达州宣布，将考虑推动立法，实施“全面移民改革”，同年11月同样在内华达州，他又表示将力图通过行政命令，让前述“许可”的适用范围扩大到“拥有合法身份子女的非法移民”。

尽管奥巴马始终拒绝承认这是“非法移民大赦”，但事实上却等于如此：如果照他的方案行事，至少有500万非法移民（其中绝大多数为拉美裔）将因他们在非法移民期间生下美国公民而自动“洗白”——由此不难看出，何以美国土安全部（DHS）会表示“中国非法移民所占比重很小”了，所谓“遣返困难”则主要因为这些绝对数量不大的中国籍非法移民主动销毁了身份证明，而此前中国有关部门在甄别和提供新身份证明方面动作较迟缓之故。

2014年7月，奥巴马在中期选举前宣称，“不排除”利用行政命令绕开共和党控制的国会（当时仅下议院），强推扩大DACA适用范围的移民改革措施，但随即改口，称“暂不讨论”、“等明年1月新国会开幕再说”；11月20日，奥巴马政府宣布放宽DACA准入条件，同时改革移民体制，在美国本土生活超过5年，无犯罪记录，子女为合法身份的非法移民可以享受美国公民的平等社会权力，而不会像现在这样，遭到执法部门的强制性搜索和驱逐。

根据这项原本应在2015年1月实施的行政命令，仅有罪犯、涉嫌参与恐怖主义者，以及2014年1月后才通过非法途径成为非法移民者这“三种人”才会被DHS搜捕、起诉和遣返，这“实际上意味着1130万非法移民大多数都可以留在美国，尽管他们不会获得合法身份，也无法在职场、就业和社会保障方面获得平等待遇。

但奥巴马的这项行政命令在地方上受到强烈抵制，先后有26个州向联邦巡回上诉法庭提出诉讼，指控奥巴马的行政命令违宪，今年2月，联邦巡回上诉法庭裁决暂缓执行行政命令，等候法庭最终裁定。

然而据福克斯新闻7月援引匿名DHS官员信息称，事实上奥巴马政府在法庭裁定出台前就悄悄指令DHS按照被暂缓生效的行政命令，对非法移民网开一面，甚至那些早年被驱逐、再度偷渡后不属于“三种人”者也可安然无恙，有3000多已被搜捕的非法移民更因此被悄悄释放。有消息称，如果巡回上诉法庭裁定政府败诉，司法部或许会上诉到联邦最高法院。

背后的党争和社会背景

按照比奥巴马本人更支持非法移民制度改革的DHS部长杰赫.约翰逊今年7月在休斯敦的公开说法，改革非法移民处理原则的理由，是不为驱逐那些“不应驱逐的人”而浪费宝贵的资源，那些“守规矩的”非法移民“从未犯过重罪且已融入所在社区”。当然，实际上问题远非那么简单。

正所谓几家欢乐几家愁，不同的利益群体，其对移民制度改革的感受和受影响程度也大不相同。许多美国中产阶级（包括本地人及付出很高代价换来身份的合法移民）不希望在他们看来“素质低下”的非法移民“廉价获得合法身份”，在他们看来，让这些本来非法入境的移民获得和他们平等的权利，本身就是最大的不平等。除此之外，非法移民社区所固有的一些“附属品”，如贩毒、黑帮等等，也让他们对“大赦非法移民”十分反感。

相反，支持非法移民合法化者强调，这些人的涌入有效补充了缺乏低端廉价劳力的美国劳动力市场，降低了美国劳动力成本，且长期以来为驱逐这些非法移民，联邦和州政府、执法部门投入不菲，但事倍功半，这对纳税人而言也不公平。

战后美国共和党的基本支持群体，正是中产阶级这个日渐壮大的阵营，而民主党2008年起的翻身仗，则仰赖有色人种的鼎力支持，双方在这一问题上始而瞻前顾后，继而大打出手，很大程度上都是“基本盘”作祟。

如前所述，非法移民政策问题在很大程度上就是拉美裔问题。

近年来美国人口结构发生重大变化：2000年美国总人口中，少数族裔比例为30.9%，2010年已达36.3%，十年间增加2500万，总数达1.11亿，其中拉美裔居全国少数族裔人口总数第一位，总人口5050万，占全国总人口比例16%，且2000-2010年间美国新增的2730万人口中，拉美裔竟高达1520万，即占一半有余。也就是说，现在每6个美国人中，就有1名拉美裔。

拉美裔选民比重的增加对奥巴马和民主党都是“正能量”：由于传统上民主党在移民政策、社会福利等方面较对拉美裔胃口，传统上拉美裔选民一直是民主党“铁票仓”，奥巴马这个有色人种候选人更从中大获其益——2008年拉美裔选票中67%投给奥巴马，2012年则高达70%。

拉美裔选票的举足轻重，并不仅仅体现在绝对票数上。美国实行的是复杂的选区/选举人体系，特定选区内的选情实际上更加重要。拉美裔人口的源源涌入和大量增加，让一些原本属于共和党“老根据地”或“摇摆州”的州，如德克萨斯（布什大本营）、内华达和佛罗里达人口结构发生剧变，以德克萨斯为例，2010年拉美裔已占全州选民总数的25.5%，10年间新增人口65%为拉美裔。这种人口结构的剧变，让民主党具备在“共和党票仓”虎口拔牙和在摇摆州获胜的更高概率，2008年民主党拿下内华达和佛罗里达（后者民主党上次获胜还是20年前的事），拉美裔选票至关重要。

更重要的是，拉美裔选民在美国选举中的分量将会越来越重。

美国人口调查局预测，2042年美国白人占总人口比例将首次跌破50%，2050年拉美裔将占美国总人口比例30%，这意味着仅仅拿下拉美裔一家选票，就近乎控盘美国选举的“半壁江山”。

美国国会中参院席位是固定的，每个州都是两席，但更重要的众院却是按人口决定席位多少的，2010年因人口增加而获得新增席位的州共有8个，这九个州新增人口中占比最高的，无一例外都是拉美裔。也就是说，谁牢牢抓住拉美裔票仓，谁就能赢得美国选举的未来。

正因如此，奥巴马和民主党才一而再、再而三拿给非法移民“松绑”说事，固然，移民法案改革虽不是许多拉美裔所期待的“非法移民大赦”，但毕竟有利于更多非法移民、尤其未成年非法移民“洗白”，这些绝大多数为拉美裔的“未来美国选民”，将进一步加重未来美国选战中“拉美砝码”的分量，正所谓奥巴马行险于一时，民主党受惠于千秋，也正因如此，业已“豁免”一切选举只等退休的奥巴马本人，如今对非法移民制度改革反倒没有其他民主党政要热心，如一心入主白宫的希拉里.克林顿，今年5月就表示，任何相关法案的最终目的都只能是一个，即让美国境内“没有合法身份者都最终可以获得全面、平等公民身份，且为他们实现这一梦想指出路径”——这实际上就是“非法移民大赦”，她还讽刺“没有一个共和党候选人敢于提出这样一个明确、一贯支持让非法移民成为公民的方案”。耐人寻味的是，她这番话也是在内华达州说的。

如前所述，鉴于基本面的情况，共和党当然没有任何候选人会“明确、一贯”支持给非法移民“洗白”——他们中能有个别人考虑到中间选民或自己特殊身份需要，对反对非法移民不那么“明确、一贯”，就算很不容易了。

这样的候选人包括前佛罗里达州州长杰布.布什，他希望争取拉美裔众多的佛罗里达州选票，且妻子就是墨西哥裔移民，他提出“支持非法移民在美国合法打工”，但回避了是否让他们“洗白上岸”、获得合法身份的敏感问题；另一位这样的候选人是同样来自佛罗里达州、本人就是拉美裔移民的参议员卢比奥，他曾是跨党派推动全面改革移民制度法案在国会通过的“八人小组”成员，但参加2016年总统候选人共和党内提名争夺后，他的立场悄然后退到“支持个案解决”的保守立场上了。

更多共和党候选人和政要则“明确、一贯”地反对给非法移民“松绑”：多位候选人提出在美墨边界修筑隔离墙，以防更多非法移民涌入，民调支持率高居第一的候选人唐纳德.特朗普提出废除“落地国籍”的法律依据——宪法第14修正案，另一候选人、威斯康星州长斯科特.沃克甚至认为，为确保防范非法移民涌入的措施万无一失，在美加边界修一道隔离墙是“值得探讨的合法行为”，新泽西州州长克里斯.克里斯蒂更表示，联邦政府应采取类似联邦快递的做法去跟踪在美国的外国游客，以确保他们的签证不会逾期，从而产生更多非法移民，引发轩然大波。

很显然，非法移民问题的讨论被党争、选情所绑架，而在这些背后，美国社会对非法移民问题的态度也莫衷一是，去年11月奥巴马“改革行政命令”出台前夕，NBC/WSJ于举行的民调显示，支持奥巴马推出改革措施的受访者比例仅38%，而反对者的比例则高达48%；ipso/法国费加罗报在改革措施出台后进行的民调则显示，有57%的美国受访者赞成改革移民体制——但赞成奥巴马这样改革的却同样只有四成左右。

正因如此，奥巴马本人也不得不承认“美国非法移民问题十分复杂”、“美国社会远未达成共识”，对自己亲手发动的改革“一慢二看”，而共和党内的杰布.布什、卢比奥等则在取悦非法移民和拉拢党内基本盘之间左右为难，至于希拉里等“无官一身轻”、无需为现政府政策负责却绝对不愿放过拉美裔票仓的民主党政要，则会“一头沉”地不断放话支持“大赦”或变相大赦，此次“9.2”事件所涉及的虽是难民而非非法移民，但奥巴马政府、共和党人和民主党“2016参选族”的取舍，却和非法移民问题上的取舍如出一辙。

至于非法移民的官方政策是否会变，目前看来还很难说，法律程序本就冗长复杂，民意对非法移民的态度又随时在变化中，明年大选期间这个话题很可能被热炒，但待选举尘埃落定，一切恐又会回到“例行扯皮”的状态中。