土地占补平衡不能寅吃卯粮

文/章林晓 房地产高级经济师

耕地占补平衡是基于我国国情而制订的一项保护耕地的基本制度。当年提出这一政策的背景是，一些地方乱占滥用耕地，违法违规批地，导致耕地面积锐减，不仅严重影响粮食生产和农业发展，而且直接威胁到整个国民经济的发展和社会的稳定。

耕地占补平衡制度实施至今，取得了巨大成绩。很大程度上缓解了在人口继续增加背景下耕地大量减少的失衡态势，不论是对我国18亿亩耕地红线的坚守，还是对经济社会可持续发展的保障，都发挥了积极作用。但无庸讳言，耕地占补平衡在各地的实践中，仍存在着一些不容忽视的问题。

一是“占优补劣”问题。这些年来，各项建设占用的耕地大多为城镇周边交通便利、地势平坦、土质肥沃、旱涝保收的优质耕地，但是补充的却多数为耕种条件较差的望天田、劣质地。

这一现象之所以大面积出现，一方面与一些地方主观上不正确的政绩观有关，一些地方不是带着“保护耕地”的强烈意识去做这项工作，而是带着“补充耕地指标”的目的去做。另一方面，也同一些地方客观上耕地后备资源的极度匮乏不无关系。由于我国耕地后备资源分布不均，一些地方经过这些年连续不断地开发，耕地后备资源现已枯竭，或者接近枯竭。在不能跨区域易地补充耕地的条件下，为实现耕地占补平衡目标，不得不开山毁林，围湖造田，填海造地⋯⋯最终，既出现“占优补劣”，又造成了生态环境的破坏。

二是“历史欠帐”问题。耕地占补平衡政策实施至今，在各地的操作中实际已形成两种截然不同的耕地占补平衡思路和做法：一种是“耕地占补平衡制度”提出之初的基本思路和做法，即城乡建设占用多少耕地，就需相应补充多少耕地；另一种是后来“城乡建设用地增减挂钩”提出后，一些地方逐步变味的操作思路和做法，即农村建设用地减少多少，城市建设用地就可相应增加多少。

其实，2004年中央在18号文件中提出“城乡建设用地增减挂钩”的概念，本意是为了加强乡镇和村庄的规划建设，增减挂钩的指标严格限制在县域范围之内的项目区内置换。但一些地方在实际操作中出了偏差，将增减挂钩的出发点和立足点，变为着眼于城市建设用地的增加。

“增减挂钩变味”同“耕地占优补劣”一样，其背后的原因不外乎两点：主观上不正确的政绩观；客观上耕地后备资源匮乏。不过，二者导致的“历史欠账”却各不相同。

耕地占优补劣容易导致的“历史欠帐”，主要包括粮食产能欠帐、生态安全欠帐和农业人口就业安置欠帐。因为，耕地有粮食生产、生态安全、就业安置三大功能。从粮食产能角度说，占补平衡的耕地质量等级绝对不可忽视；从生态安全角度讲，占水田补旱地的效果有天壤之别，水田既是农田生态系统同时也是重要的湿地生态系统；从农业人口就业角度说，占优补劣会直接导致农民种地得不偿失。

而增减挂钩变味容易造成的“历史欠帐”，主要是预支“周转指标”后计划补充的耕地欠帐，农民种地得不偿失变相失业后的社保欠帐，地方政府寅吃卯粮低地价、零地价、负地价招商引资后的财政欠帐。按照增减挂钩的政策规定，增减挂钩项目立项后就可获得上级预支的“周转指标”，农村房屋拆除复垦到位后，再按计划归还当初上级预支的“周转指标”；这个周转指标的“预支”和“归还”背后，往往潜藏着上述三个问题。

为预支“周转指标”用于城市建设，许多地方往往将本不该拆或根本拆不了的农村居民点，纳入到增减挂钩项目中作为“减”的对象。于是，增减挂钩的项目推进或演变成轰轰烈烈的“消灭村庄”运动，或因遭遇村民顽强抵制拆除不了，使农村居民点成为烂尾项目。预支的“周转指标”最终成为不知猴年马月计划补充的耕地欠帐。

另外，有研究者通过对成都城乡建设用地增减挂钩的调查研究后认为，原农村居民点拆除实行集中居住后，农民每人每月的生活成本至少提高200元。而且，对农民来说，提高的不仅是生活成本，更为头痛的是，农业生产成本也随着居住地与生产地距离的拉大而大幅度提高了。因生产成本大幅增加，农民种地得不偿失而变相失业，社保欠帐就此埋下伏笔。

此外，“周转指标”的预支，低地价、零地价甚至负地价的招商引资，对“难兄难弟”有利于快出、多出政绩，对地方极具诱惑力。可这硬币的另一面，却是极易导致寅吃卯粮的财政透支。

总之，耕地占补平衡制度仅是对建设占用耕地的一种补救措施。为防止或尽可能减少负面效应的出现，关键是要做到以下三点：

一是，各类项目建设要尽可能少占或不占耕地。在工业化城市化高速发展期，各类项目建设占用耕地是不可避免的，问题在于是否真的需要占用这么多耕地？目前，我国工业用地容积率普遍在0.3〜0.6，而国外大多在1.0以上；工业用地产出率不到发达国家1980年代的2%。工业用地占新增建设用地占比畸高，但利用效率极低。试想，如果各项目能尽量提高土地利用效率，可少占或不占多少耕地？

二是，在耕地的三大功能中，粮食生产功能在省际间转移比较麻烦，农业人口就业安置功能的转移相对更加困难，而生态安全功能根本没法转移。如果没了绿水青山，雾霾天气成为常态，这样的经济发展有多大意义？因此，地方要树立起正确的政绩观，承担起本行政区域内耕地总量不减少的主体责任。

三是，对于一些跨省份、占用耕地量大的国家重大建设项目，中央政府也可考虑部分地区耕地后备资源已经或接近枯竭的客观事实，允许地方根据土地管理法的相关规定，按“例外原则”，跨区域、跨省份来进行补充耕地。