创投引导基金：发“红包“的艺术

文 / 《财经国家周刊》尹靖霏

2015年1月，国务院常务会议决定设立400亿元国家新兴产业创投引导基金（以下简称“国家创投引导基金”），这一基金何时启航？各方均翘首以待。

近日，国家发改委高技术产业司相关人士向《财经国家周刊》记者透露，今年8月，国务院已批复国家创投引导基金的设立方案，具体细节还在进一步推进中。

在国家层级的创投引导基金之外，为支持战略新兴产业的发展，近年来地方政府层级的创投引导基金早已方兴未艾。如今加上即将到来的国家创投引导基金，一盘创投引导基金大棋局已然现世。

而随着“大众创业、万众创新”大潮的兴起，创投引导基金这盘大棋目前的主要关注点，已不再是有没有必要下，而是如何下好，尤其是前期各地方创投引导基金在探索过程中陷入的市场化困境，该如何解决，将考验着各方智慧。

国家队探路

引导基金模式在中国的出现，借鉴了国外政府扶持股权投资的行业实践与成熟经验。400亿元国家创投引导基金设立消息公布于今年1月，而事实上，自2014年二季度伊始，相关部委就开始了相应的筹备工作。更为久远的酝酿，则要回溯到上世纪90年代。

上世纪90年代末，我国兴起了第一轮创业投资高潮，从中央到地方都成立了创业投资公司；2007年左右，第二轮创业投资高潮来袭，财政部和发改委开展一项国家创业风险投资计划，以补助的形式支持高新技术产业发展。

这其中的两大操盘手之一，是国投高科技投资有限公司。国投高科副总经理刘伟向《财经国家周刊》记者介绍，后来两大政府部门中有 人认为，补助形式不能长久，于是在前期探索基础上，于2009年推出了“新兴产业创投计划”，欲组建“国家创投引导基金参股基金”，按照市场化原则，以投 资基金的形式支持新兴产业的发展。

当年，这一计划在7个省区市试点，国投高科分管10支基金，财政部旗下的盈富泰克创业投资有限公司也分管10支。试点地域涉及东、中、西部，国投高科负责上海、湖南、重庆，盈富泰克则负责北京、安徽、吉林、深圳等地。

2011年，试点范围扩大到全国，从2011到2013年国家每年出资20亿元设40支基金。截至2014年底，新兴产业创投基金累计达213家，中央财政共投资106.5亿元，国投高科分管其中的108支，基金规模最大的8亿元，最小的2.5亿元。

刘伟表示，推进这一业务，需要有成熟的管理办法，2007年至2011年，国家先后下发了《科技型中小企业创业投资引导基金管 理暂行办法》、《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》、《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》三大文件，成为探索创投引导基金的 指导性文件。

按照文件的指导，组建国家创投引导基金参股基金的思路也逐渐成型。刘伟介绍，首先由地方发改委推荐基金管理团队，国投高科负责初评，进行尽职调查，而后国家发改委根据其推荐意见进行批复。

在组建基金团队后，为防止“钓鱼工程”（即市场钓地方财政的鱼，地方政府钓中央财政的资金），国投高科要求社会资金先到位，之后为地方财政资金，而后为中央财政资金。在基金的管理中，国投高科确保基金的政策目标，但不干预其日常运营。

自此，经过2009年至2014年底连续5年的前期探索，国家级创投引导基金的模式基本成熟。

据了解，此次即将推出的国家创投引导基金400亿元资金来源，除中央财政资金外，还将吸引有实力的企业、大型金融机构等社会、 民间资本参与，最终形成400亿元的基金总规模。中央财政资金主要通过盘活现有存量资源获得，比如合并战略性新兴产业发展专项资金、中央基建投资资金等。

而这一国家创投引导基金也被外界称为新兴产业创投引导基金2.0版。知情人士指出，此前5年的新兴产业创投计划一直是财政出资，或者在子基金层面吸引社会资本，此次国家创投引导基金则强调要在母基金层面引入社会资本，可以做到双倍放大。

刘伟告诉《财经国家周刊》记者，从国家层面而言，过去引导基金的概念并不完善。其一，过去多年多是新兴产业战略资金，作为专项 资金，其运作并不稳定，缺乏长远的资金筹划安排。其二，作为专项资金，其本息要收归国库，而未能形成资金池，不能滚动运作。未来，此400亿元基金所回收 的本息将持续投入到后续的基金组建和投资中，形成良性滚动。

“站在顶层设计的高度，国家创投引导基金将真正成为独立运作的引导基金。”刘伟说。

地方热潮

400亿元国家创投引导基金尚未正式出炉，在此前新兴产业创投引导基金的引领下，地方创投基金早已热浪翻滚。

2006年，北京市海淀区设立了5亿元的创投引导基金。“经过几年的运营，如今5亿元引导资金已滚动起来，最为直接的表现是这 批资金已逐渐显现投资回报。” 海淀区金融办科长谢思瑾介绍，截至目前，海淀区创投引导基金已投资17支基金，引导社会资本73亿元，对外投资项目超过300个。

为与国家引导基金配套，诸如厦门、青岛、贵州等地也纷纷推出了创投引导基金。相关数据显示，截至2014年底，国内共成立209支政府引导基金，目标设立规模达1293.39亿元，平均单支基金规模为6.19亿元。

不过，这些地方创投引导基金均面临相同的困惑：如何设立引导基金、引导基金规模应该多大、谁来出资、该由谁来管理、如何制定决策机制⋯⋯

《财经国家周刊》记者梳理发现，目前在政府引导基金的管理运作上，各地通用的做法是，地方政府成立引导基金理事会（或称管理委 员会）作为基金最高决策机构，行使引导基金决策和管理职责。各地发改、国资、科技、金融等部门在不同的引导基金中扮演不同角色，并对引导基金的决策流程、 投资导向、管理模式等产生影响。

而管理好基金的关键，就是市场化原则能否贯彻，在日程经营中政府部门是否能避免伸出其“看得见的手”进行干预。

当然地方的探索也有成功先例，比如中关村创投引导基金。作为我国第一家政府引导基金，中关村创投引导基金成立于2002年，资金来源于中关村管委会，初始规模为5亿元，目前，其运作主体为北京中关村创业投资发展有限公司。

中关村创投总经理庄海对《财经国家周刊》记者表示，中关村创投的主要职责是挑选并投资优质子基金。在评估子基金是否能成为引导 基金的投资标的时，中关村创投的考量维度放在投资机构团队背景、投资策略、过往业绩、募资能力、基金激励与利益分配、团队精力分配、投资团队培养以及舆情 分析上。

“按照市场化理念，我们不插手基金具体的运营管理，不委派人员加入子基金的投资决策委员会，而是通过观察员列席投资决策会议了解子基金的投资情况，仅对关联交易等重大事项作出规范。”庄海说。

数据显示，截至目前，中关村创投引导基金总规模15亿元，参与设立的创投基金达50家，投资管理的基金总规模已超过250亿元，这些创投基金的重点投资方向已涵盖节能环保、移动互联网、生物医药、轨道交通等多个战略性新兴产业领域。

市场化瓶颈

全国各地创投引导基金设立的热浪，场面看似轰轰烈烈，却难掩其运作模式因市场化程度不足而频频遭遇危机的尴尬局面。

早在2012年，与全国多个创投引导基金都有过沟通合作的诺承资本合伙人王东亮就曾直言，从管理团队是否市场化、投资标的是否有限制、投资策略是否有限制三个因素就能大致判断出引导基金是否规范、市场化。以此评判，如今有很大一部分引导基金都不符合这样的标准。

其中一个表现即是创投引导基金投资限制条件偏多，出现投资“择地不择优”的现象。

深圳市一位投资人士称，国家创投引导资金中包括地方政府出资和中央财政出资。地方政府因有其自身的利益诉求，往往会在相应的配套文件中，限制基金的投向，因此目前多数基金都要求参股基金主要投资于本地辖区，投资比例也不尽相同。

地方创投引导基金情况更甚。投中研究院调研发现，一般运作时间不长、相对不成熟的地方创投引导基金对于投资阶段及领域的限制更为严格，而且要求基金投向本地的比例更高。

乐搏资本创始合伙人杨宁说，“由于二三线城市产业不发达，项目资源匮乏，诸多限制使得风投机构很难在其地域中找到合适的投资土壤，政府引导基金就难免陷于‘要么沉淀、要么瞎投’的尴尬局面。”

僵化的机制，已经使得部分创投引导基金出现“劣币驱逐良币”现象。

前述投资人士告诉《财经国家周刊》记者，由于新兴产业创投引导基金的申报是通过地方发改委再到国家发改委， 若一切顺利，一支基金申报下来往往需要两、三个月的时间。但在部分地区有时还需要额外的费用去上下打点，才能通过审批。由于审批的存在，往往是一些有关系 的投资机构才能申请到名额。这些机构大都是国有背景或者跟政府“走得比较近”的民营机构，而真正有能力的投资机构却被拒之门外。

杨宁说，“在地方，诸多政策限制也将部分优势风投机构拒之门外。优质天使投资机构不愿被困，给了资质低劣的投资机构钻空子的机会，他们多以捞取政府资金为目的，即使投资也是盲目无序，所投项目大多死亡。”

杨宁放弃了地方创投引导基金的入资扶持，他告诉《财经国家周刊》记者，“以乐搏资本为例，我们着眼于全国性投资，但地方创投引导基金要求部分资金仅能在某一地区内投资，给我们带来极大的不便，因此在与一些地方创投引导基金洽谈后，未达成任何意向。”

除了僵化的机制，管理团队也是创投引导基金的一大障碍。

在地方上，大部分政府创投引导基金都被政府委托给地方国有资产经营公司、政府投资平台公司或者地方国有创投企业等带有政府背景的机构管理，它们受制于理念、人员、绩效考核等各方因素限制，对于政府引导基金的运作经验，远不及外部市场化的专业管理机构。

与此同时，管理母基金本是件极其专业的事。中关村天使投资协会秘书长徐勇说，这涉及方法论、数据库、持续的品牌建设和维护、对投资机构最新商业逻辑的持续跟踪，显然更为专业的市场人士才能胜任。

“市场化管理政府引导资金，资金将会持续放大。专业人士按照市场化方式，和其他母基金合作，能撬动更多杠杆资金。而目前，在臃肿的审批程序、强大的行政干预、保守的投资策略下，政府创投引导资金很难发挥引导本应有的作用。”徐勇说。

症结求解

早在两年前，就有分析指出，市场化机制的参差不齐，导致各地创投引导基金发展不均衡，两极分化的态势愈来愈明显，一些引导基金 市场化程度较高的地方，引导基金发展情况较为乐观，规模也呈现出了不断扩大的态势，而一些市场化程度不高的地方，则基本维持着沉寂的状态。如今，这一失衡 局面依旧没有根本性改观。

症结在哪里？

“很多地方来和我们交流如何设立政府引导基金，他们遇到最核心的问题都是引导基金由地方财政直接出资，”苏州创投集团旗下基金国创元禾母基金管理人徐清告诉《财经国家周刊》记者，“如果这一点无法突破，那么创投引导基金的整个运作机制就要受到限制。”

苏创投是苏州工业园区管委会下属的直属国有平台，因创投引导基金较高的市场化运作水平被业内熟知。其最初的10亿元创投引导基金由苏创投与国开行共同出资组建而成。

在徐清看来，虽然苏创投最初的股东为国有，但他们没有财政的直接出资，脱离了国资考核系统，使其能够按照更加市场化的方式来运作母基金。他认为，若条件许可，各地也可促使母基金的出资来源走向公司化和多元化。

多位被访人士建议，当前各地创投引导基金呈现省区市县等多层级、多部门分别设立管理的混乱状况，引导基金管理市场化水平低。未来，或可考虑设立更多的全国性创投引导基金，由国家统一管理，从而减少地方政府的行政干预。

而地方政府也可对其创投引导资金进行整合，统一设立大规模的引导基金，委托更为专业的市场化机构管理。若受制于当地条件，无法选择更为市场化的引导基金管理机构，也可选择国企，推进其混合所有制的改革，引入社会资本，在逐步发展中促使其更为市场化，也不失为一道良策。

“地方如何将促进当地经济发展的主观思维与创业投资这种市场化模式有机结合起来，最为关键。”庄海感叹，“创投引导基金的市场化不能闭门造车、抱残守缺，各地主管部门应多和市场各方不断交流，结合自身职责，总能探索出合适的方向。

“最怕的是表面市场化、骨子里不改控制欲，如此，神仙也爱莫能助。”庄海说。