“史上最严”食品安全法落地之困

文/吴林海

今年10月1日，被人们称为“史上最严”的新修订的食品安全法正式施行。

有意思的是，就在正式实施的第六天，一名政府食品监管部门的工作人员向有关媒体爆料:“震惊吧？食品监管者买到问题食品也举报无门。”

这个真实故事的情节并不复杂，10月2日，这名政府食品监管部门工作人员的妻子购买了一瓶无中文标签的饮料，拨打当地的12331食品药品举报 热线与市长热线，但由于执法人员的不作为，更由于食品监管部门领导的“打招呼”，导致消费者买到问题食品举报无门，而且令人哭笑不得的是，举报者还是当地 的政府食品监管部门的工作人员。

人们没有在这个案例中看到“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”。在食品安全问题层出不穷的当下，上述案例显然是件小 事、个案，难以说明总体，但笔者不得不说，这个案例既是过去政府食品监管部门不作为惯性的延续，更可能预示着新的食品安全法施行面临的困境。

改革后仍存在三个突出问题

食品安全监管的复杂性，决定了新法实施不会一帆风顺。

由于食品生产涉及农田到餐桌，链条长，涉及环节多，而且不同的食品供应链涉及的风险也各不相同，十分复杂，如何加强对食品生产加工与经营过程的 全程控制？如何重点监管婴幼儿配方食品、保健食品等特殊食品？如何对网络食品交易等新兴食品经营业态进行监管等，值得监管部门去思考。

良法贵在执行，贵在实践，贵在实事求是地操作，执行、实践、操作的效果取决于体制机制。

在笔者看来，新的食品安全法以法律形式固定了食品监管体制的改革成果，尤其是2013年以来新的体制改革成果。也就是说，新的食品安全法施行是建立在统一、权威的食品安全监管体制的基础之上的，因此在实践中能否取得成效在很大程度上取决于食品安全监管体制改革是否到位。

然而，顶层设计者良好的愿望与客观的现实形成了巨大的反差。根据近年来对全国食品监管体制改革的跟踪调查，笔者发现，2013年改革以来，各地实际情况不一，部分省市未能按照要求在规定时间内完成机构改革。

频繁的改革过程中，使得监管职能模糊，监管措施不一致，监管工作效率低下，监管协调无法对接，削弱了食品监管的统一性和权威性，特别是改革后各地普遍存在以下三个非常突出的问题。

第一，食品监管执法力量薄弱的问题并没有解决。如山东省某县实现了“三合一”，该县的经济开发区市场监管所，核定编制10人，实有在岗人员5 人，需要负责监管辖区内1500家企业、2000多户个体工商户等监督检查，监管人员与企业户数比达到1:700。此外，5名工作人员还承担着工商业户登 记、特种设备监管乃至文明城市创建、森林防火等当地政府交办的其他任务。

第二，履行监管职能的条件仍然比较差。如江西省的一些县（区）的食品监管部门基本的办公条件难以保障，而是通过租借解决，日常经费同样非常困难。其他的保障条件，诸如执法车辆、技术手段更是普遍缺乏。

第三，技术支撑能力仍然难以满足有效的监管需求。如广西的诸多县没有食品检验检测技术机构，基层现场监管局限于眼看、鼻闻、手摸，发现和解决问题的能力严重滞后，面临检验项目扩项速度跟不上日常监管需要的窘境。

诸如此类的问题如不能有效解决，新的食品安全法要实现“史上最严”的预期目标，可能是纸上谈兵。

社会共治面临的困局

与此同时，新的食品安全法在总则中明确食品安全工作实行社会共治原则，也就是说，新的食品安全法施行效果与能否形成社会共治格局密切相关。今年 3月，笔者对全国性25家食品行业的社会组织展开了深度调查，50%以上的食品行业的社会组织认为，社会组织的法律地位并不明确，外部环境与内部治理结构 问题很多，内部人员结构不合理且能力结构有待提高，被动地参与食品技术标准的制（修）订，技术手段普遍缺乏，对行业发挥专业性、自治性、自律性等功能相对 有限。

全国性的食品行业社会组织尚且如此，地方性社会组织的问题就更多，有效参与自然就成为问题。当然，社会共治还依赖于公众的参与尤其是举报，但正如本文开头所叙述的政府食品监管部门工作人员举报都如此艰难，何况普通老百姓呢？

事实上，食品安全监管仍然主要是以政府监管“一条腿走路”为主，行业自律作用尚未有效发挥，企业主体责任尚未完全落实，包括公众参与食品安全风险治理的社会监督力量尚未激活。

还有一个深层次的问题事关“史上最严”的食品安全法是否真正“严”。 我国的食品安全事件的发生虽然也有技术不足、环境污染等方面的原因，但更多是生产经营主体的不当行为、不执行或不严格执行已有的食品技术规范与标准体系等 违规违法的人源性因素所造成，“明知故犯”的人源性因素是导致食品安全风险重要源头之一，而小作坊、食品摊贩是“明知故犯”的重要主体。

新的食品安全法已于今年10月1日实施，按照立法法规定，在明年10月1日之前，各省区市都要制定地方性法规，包括出台对小加工作坊和小摊贩具 体的管理办法。即便如此，笔者认为，在实践中可能还会临着执法难的问题。是否依法取缔小商小贩，涉及食品安全、就业、民生等基本问题。

基于对基层执法与社会心态的真实了解，笔者认为，当务之急是真正全面系统、不折不扣地贯彻中央关于构建统一权威的食品安全监管机构的决定，彻底 解决中央对食品安全监管体制改革的战略意图经过各级地方政府层层解读和过滤后，核心的战略决策逐渐地被消解和日渐衰减的问题，避免中央意图演化为地方政府 解决当下问题的“箩筐”，如公务员编制的消化、财政支出的控制等。

（作者系江南大学江苏省食品安全研究基地首席专家，国家社科重大课题《食品安全风险社会共治》首席专家）