收费清理要抓制度改革“牛鼻子”

文/冯俏彬 国家行政学院教授

近年来,各级政府采取了一系列措施，推进收费清理改革，取消、减免了一大批收费项目，企业和个人负担明显减轻，有效激发了经济社会活力，对冲了 经济下行压力，为稳增长、调结构赢得了宝贵时间。但也要看到，尽管我国收费清理改革已进行过多次，但仍然没能完全走出“剪复生、生复剪”的循环。究其原 因，一方面收费只是表象，背后是林立的行政审批，两者之间互为牵制、互相依存；另一方面，“收支两条线”未能实质性地全面贯彻，在收费总额与执收部门的预 算分配之间，仍然存在着较强的关联。因此，要彻底清理、规范收费体系，必须抓住制度改革这一“牛鼻子”。

清理收费取得进展

2013年以来，各级政府取消、减免了大批收费项目，企业和个人负担明显减轻。据统计，截止到2015年5月底，中央层面累计取消、停征和减免 了420项行政事业性收费和政府性基金，每年减轻企业和个人负担约920亿元。目前，中央层面保留的行政事业性收费及政府性基金项目，已减少到138项。 地方层面也取消、减免了一大批本地区设立的收费项目。仅2014年，各省区市累计取消收费就超过600项，现在各省区市依法合规设立的行政事业性收费大约 在10项左右。清理规范收费取得了积极成效。

今年5月，财政部下发了《关于开展涉企收费专项清理规范工作的通知》，在全国范围内开展涉企收费专项治理工作。现在，全国范围内的水运、涉煤、教育、进出口等领域的专项清理工作已经完成或正在展开，各地方政府也相继清理、公开了涉企收费项目清单。

改革中存在的问题

虽然有上述进展，但总的来讲，社会对于收费问题仍然意见较大。

首先，部分收费项目仍然存在收费主体多、收费对象重叠的现象。反映比较强烈的房地产开发行业，涉及的各类收费高达30项之多，收费主体包括建设 局、房管局、环保局、规划局、物价局、人防办、水务局等10多家。在矿山企业，除煤、石油、天然气之外，其它资源收取的费用中，仍然既有资源税、耕地占用 税等税种，又有矿产资源补偿费、探矿权和采矿权价款和使用费等收费项目，在征收对象、征收范围上交叉重复、多头管理，加重了企业负担。

其次，收费标准不统一、不完全公开，缺乏合理的定价机制。即使是中央与地方政府规定保留的行政事业收费、政府性基金项目，各地的收取标准并不统一，在公开的清单上也大多只有项目名称、收取依据而无收取标准。另外，收费标准多年不调整、或只调高不调低的情况比较普遍。

第三，行业协会、中介组织的收费仍然非常不规范。即使中央已明令“脱钩”，但在一些地方，行业协会、中介组织“用政府的鞭子”、“收市场的票子”的现象仍然不同程度地存在。

必须削除制度性根源

“收费”是个总称谓，狭义的收费主要是指纳入财政管理的行政事业性收费和政府性基金，广义的收费还包括各类事业单位、中介组织、社会组织提供各 类服务收取的费用。对这两类收费，一方面企业与公众的确常常混为一谈，这折射出背后复杂的社会心态，另一方面有关部门在谈及收费时，常常只论及管理上比较 规范的行政事业费与政府性基金。而对企业和公众“痛感”更加强烈的广义收费较少给予正面回应，这在一定程度上拉大了与社会公众期望之间的差距。这是继续推 进收费清理改革工作需要特别指出的问题。

首先，继续推进行政审批制度改革，削除各类收费滋生的制度性根源。当前我国收费项目多、环节多的主要原因在于政府职能过宽过大，在于政府包揽了 一些原本应由市场、社会自己承担的职责，在于政府从审批向监管的转变尚未完成。因此，必须继续推进行政审批制度改革，在取消、下放行政审批项目的同时，加 快从审批向监管的转化，还权于市场与社会，从根本上削除收费产生的制度性根源。

第二，深化财税改革，彻底切断行政审批与收费之间的利益机制。应当重点破除收费、政府性基金的“收、支、用、管”一体化机制，即彻底取消执收单 位与所收取费用之间的预算分配联系，制度性地分离“收钱的”与“用钱的”，形成相互制衡的体制机制。具体而言，可将收费、政府性基金等授权税务部门收取， 财政部门按需安排预算，相关部门只负责“管”和“用”，以此彻底切断行政审批与收费之间高度联动的利益机制。

第三，分类重建收费管理的体制机制。我国现行的行政事业性收费与政府性基金，基本上包含了税、费、租、债等所有形式的政府收入，种类十分复杂， 改革上需要分门别类。一是要将具有“准税收”性质的收费、政府性基金尽快调入一般公共预算，相关支出由公共财政统一承担。二是将具有“租”性质的收费、政 府性基金纳入一般公共预算。如土地使用权的转让、出租形成的收入，部分国有企业改制、上交等形成的收入，矿产资源的出租出让收入等，都属于我国国有资源、 资产制度下的特殊收益，应适时并入一般公共预算。三是建立“使用者付费”性质的收费、政府性基金的规范管理制度。如收费项目的设定程序、成本核算与信息公 开、收费标准的定期评估与调整机制等，都有待实施大力度的改革。针对众多事业单位、行业协会、中介组织所提供的服务收费，短期主要应从打破垄断、增强竞争 方面着手，以形成合理的服务价格与优质的服务质量，长期而言则涉及到事业单位改革和社会组织发展等重大改革问题。

第四，适时推进公共定价制度改革。现行由政府定价或指导定价的收费、政府性基金，其定价机制非常不完善，特别是在成本核查、信息公开、审计、问 责等方面，有很多需要改进之处。当前，一方面要针对不同性质的项目适用不同定价的方法，保证公正合理；另一方面要建立收费与成本之间随时间、余额甚至物价 变化而动态调整的机制，按实际发生计入成本，据实定价。更重要的是，要通过一系列制度建设保证相关信息真实可靠、公开透明，切实增强社会公信力。