监管不能成为创新“拦路虎”

文/ 《财经国家周刊》记者 卢朵宝

经济学家和决策者总是赞美创新。创新就像一场免费午餐：促进经济增长，提高收入，创造就业岗位，为社会的改革和发展提供新的可能。然而，随着创新的不断涌现，监管跟不上的问题日益突显，甚至成为创新的“拦路虎”。

美国进步政策研究所在最近发布的报告《在规则限制的世界创新——监管改善如何激发增长》中认为，在当前这个创新时代，监管应跟上创新的节奏，一 方面要更新监管理念，在保护消费者与保护创新之间找到“中间道路”，进行“谦逊监管”；另一方面，要创新技术手段，以大数据为基础实现精准监管。

监管水平滞后阻碍创新发展

美国进步政策研究所认为，近年来美国生产力下降趋势明显。2015年二季度，美国非农生产力年率环比增长1.3%，而十年前这一数据是3%。这 其中1个百分点的下降应归于全要素生产率的下降。作为创新的重要指标，全要素生产率下降意味着尽管信息技术在不断发展，创新对经济的效用还相对较弱。因 此，这是一个亟需创新的时代。

但有创新，就必须有监管，这两者似乎是一对“冤家”。创新（特别是破坏性创新）本身带着不可预测性，会带来变化及创造新产品、新市场。相反，监 管的基础是规则和可预测性。监管机构先识别已有的市场缺陷，然后再发布相应的监管规则来修正缺陷，保障消费者和社会的利益。当市场变化缓慢且有预测性时， 这种监管方式十分直接有效。可当创新使得市场快速变化时，监管就很难跟上，要么成为创新的“拦路虎”，要么就是为创新纰漏“背黑锅”。

2008年金融危机就是监管跟不上创新的结果。当时，金融衍生品过度创新，造成金融泡沫，而监管又不到位，由此引发了金融危机。

当前，随着信息技术的发展，创新空间越来越大，不断侵蚀着监管的边界。例如，无人机对商业飞机的干扰、网络发展对个人数据的威胁，等等。

在这种情况下，监管者容易采取严厉的监管措施，即使这种监管将使创新与增长速度放缓，甚至压制创新。美国联邦政府就有这种趋势。从2000年到 2015年美国联邦贸易委员会与美国食品药品管理局等消费者保护相关的全职监管人员增加了30%，证监会等金融监管部门全职人员增加了24%，而同一时期 私营部门雇员仅增长了5%。

欧洲也吃过监管过严的亏。数字经济同时在欧美起步，如今美国发展得如火如荼，在通讯、宽带、内容分发等方面有很多创新和投资，而欧洲却在这方面 严重落后。究其根源，美国在1996年的通讯法案中，将网络区别对待，宽松的监管环境使其宽带的渗透率更快、数据生态系统发展得更大。

监管需要革新理念和手段

监管过严虽在一定程度上保护了消费者利益，但却可能对创新驱动的生产力造成打击。美国进步政策研究所认为，在监管过严与监管缺位之间，监管者必须找到“中间道路”，既不损害消费者利益，又不阻挡创新。

美国联邦贸易委员会委员莫琳•奥尔豪森提出了一种新的监管理念，称作“谦逊监管”。她认为，为了鼓励创新，监管者在保护消费者的时候，应该有谦逊和开放的心态，而不是装得好像能预见未来的情况一样，预先制定监管规则。

在她看来，“谦逊监管”的核心是在损害已经被证实的情况下，启动保护消费者程序，而不是预先制定监管规则，避免潜在损害的发生。这一理念的提出，基于没人能够预知创新在未来的发展及其积极/消极后果，但对于已知的损害绝不姑息。

奥尔豪森认为，在损害还未发生之前预先监管的理念，并没有很好地利用监管者的资源。而且，预先监管可能阻碍有利于消费者创新的发展，最终反而会损害消费者的利益，违背了监管机构的初心。

而“谦逊监管”则不同，它要求监管者认识到每一行业都是不一样的，每个行业的不同部门之间也千差万别，不可能一条监管规则“放之四海而皆准”。监管者的监管工具箱里应该有灵活、透明、增量的规则制定工具。

优步就是一个可以应用“谦逊监管”的例子。奥尔豪森说，优步作为汽车共乘领域的主要新玩家，挑战了长期以来主导该市场的出租车公司的地位。优步 与出租车公司的一大不同在于，它运用数据来动态确定收费以及评价司机和乘客。这样的数据驱动型运营方式可能引发隐私及竞争问题。然而，在消费者已经接受优 步这种便利的出行方式的情况下，监管者要做的不是出台行政规定限制优步，而是将优步所带来的数据泄露风险提示给消费者，让消费者来做最终判断。在发现优步 违反消费者隐私相关法律或存在损害消费者的行为时，美国联邦贸易委员会再介入，以纠正市场产生的缺陷。

美国进步政策研究所认为，除了监管理念的革新，监管手段也应与时俱进。随着产品和市场的创新发展，监管的技术手段也应跟上。21世纪的监管核心是数据，监管者应热情拥抱大数据，利用科技手段更好地监测现实世界的情况，从而实现精准监管。

大众汽车的“尾气门”事件即是一例。软件令大众汽车运行得更好，也令大众汽车多年来通过造假躲过尾气排放检测系统。大众能够逃过监管，与监管手 段落后不无关系。监管者规定，汽车尾气污染的检测必须在某些固定的检测设施下进行。如果现在更新监管手段，把汽车尾气排放的检测放到公路上，利用光学传感 器测量汽车的尾气排放并与其行驶证挂钩，那这一方法就可以检测汽车在真实世界中的尾气排放数量，降低厂商欺骗监管者的能力，而且能为以后更好地治理污染提 供更多信息参考。

此外，美国进步政策研究所还建议，美国应专门成立一个改善监管的独立机构，这一机构应该放在国会的架构之下，其作用是作为监管系统的“裁判”，对监管机构实施监管，督促监管机构改善或废除不合适的监管规则，以便让创新更好地发挥促进生产力增长的作用。