广电管理体制设计研究

当前，我国广电业乃至传媒业正在发生颠覆性的变化：一方面迎来产业大融合时代，另一方面互联网给传统广电业带来巨大的挑战，传统广电的入口价值大大弱化，这就倒逼广电管理体制改革以适应新环境和新形势。从理论上说，管理体制分为宏观层面的国家广电管理体制和微观层面的传媒集团内部的管理体制，本文从这两个方面进行简略讨论。

一、宏观层面的国家广电管理体制的改革与完善

整体来讲，我国的广电体制存在条块分割、计划痕迹浓厚、管的过多过死、市场化不充分等问题，改革和完善应从以下四个方面着手。

1.在理念上具备互联网思维

2014年8月18日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平主持召开了中央全面深化改革领导小组第四次会议，会议审议通过了《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》，提出了在媒体融合中要具备互联网思维。互联网思维是什么？其本质是用户体验为王，表现为平等、开放。

首先，要把用户的利益放在首位。这就要求在进行管理体制设计时，要深刻洞察用户的需求，以用户需求为导向，以用户体验为核心，真正有利于广电业的发展，而不是以相关部门的易于管理为目的。

其次，秉持平等理念。目前，相关部门对于传统广电和互联网媒体采取的是不一样的管理尺度：对传统媒体采取的是“事前审核”的严格的管理方式，即传统媒体的编辑对相关的内容进行事前把关；而对互联网采取的是相对宽松的“事后审核”的方式，即对出现问题的内容采取事后删帖的方式进行管理。由于传统媒体的内容有限，采取事前审核的方式从人力、物力方面都可以做到，而由于互联网承载的是传统媒体上百倍甚至上千倍的海量信息，且大量是博客、微博、微信等用户自生产（UGC）的内容，从人力和物力的角度，采取事前审核的方式根本办不到。对传统广电和互联网媒体采取不一样的管理方式无疑对传统广电来说是不公平的，而且在当前互联网媒体快速发展的背景下，对所有媒体都采取“事前审核”的方式也是行不通的，因此，建议对传统广电和互联网媒体采取一样的管理尺度，即符合趋势的“事后审核”尺度。唯有这样，“两种传播，一种尺度”的方式才有可操作性，也才能更好地促进传统广电和互联网媒体的融合发展。

第三，秉持开放思路。互联网形成的技术赋权，倒逼整个社会更为开放，这也要求广电业更为开放，一方面以开放、合作的态度积极拥抱创新者进入，另一方面给予传统广电和视频网站等创新者以同等的待遇，尤其是在相关牌照等方面。

2.在边界上理清政府和市场的关系

广电管理体制应改变当前具有一定计划痕迹的、事无巨细的微观管理方式，而转变为管导向、管政策、管市场、管监管的宏观管理方式。

首先，做好意识形态管理工作。由于广电具有较强的意识形态属性，广电管理责无旁贷地要管好意识形态工作，当然在做此项工作时，应符合未来发展趋势。

其次，制定鼓励创新的产业政策。一是应符合产业、科技、金融大融合的趋势，积极鼓励广电单位和企业参与相关融合工作；二是创意的主体是真正的市场主体——企业，应进一步推动转企改制，真正重新启动广电领域的文化体制改革。

第三，建立全国统一的、公平竞争的现代大市场。全国统一的、公平竞争的现代大市场是广电业可持续发展的前提条件，而当前我国传媒业市场一方面深受条块分割的管理体制之害，区域划分割和行业化分割导致传媒业市场高度“碎片化”，地方保护主义严重，不利于广电业的做大做强做优；另一方面市场秩序混乱，鱼目混杂，干扰了正常的市场竞争秩序。这就要求，一方面深化改革，另一方面加强市场监管力度，真正营造统一的现代大市场。

第四，提供更多的、更高质量的公共文化服务等。政府为广大人民群众提供提供公共文化服务是其责无旁贷的首要任务，尤其对于广大农村和农民来说，广电应发挥更大的作用。

3.总体思路是简政放权

新一届政府提出了“简政放权”的改革思路，广电相关管理部门也应该贯彻这一思路，简政放权的核心在于厘清管理部门与市场主体之间的关系，严守政府的边界，而少干预、少插手广电单位和企业的经营自主权。例如，广告和娱乐节目的占比完全属于企业经营自主权范畴，只要不违反国家相关法律法规，政府就不应该去进行干预，因此，从这个角度讲，“限广令”、“限娱令”可以休了！

4.具体方式是文化体制改革

首先，建立健全全国统一的现代文化市场。一是打破条块分割的四级管理体制，鼓励广电单位和企业与报刊、出版等单位和企业进行融合；二是支持广电单位和企业与互联网企业融合；三是鼓励广电单位和企业与金融业融合；四是鼓励广电单位和企业与体育、娱乐等相关产业融合；五是鼓励优势广电单位和企业整合和兼并其他区域或领域的传媒单位和企业。

其次，继续推进转企改制。一是由于相当数量的广电媒体的意识形态属性并不强，因此这些广电媒体应该成为真正的市场主体，自主经营、自负盈亏。二是对于意识形态属性不强的广电媒体实行采编经营合一的整体性的、彻彻底底的转企改制，唯有如此，才能够真正和市场对接，也才真正能够满足用户的需求，也才能真正实现社会效益和经济效益的有机统一。三是积极推进广电单位和企业集团化发展。纵观国际国内发展实践，集团化、混业化是大势所趋，上海文广、湖南卫视等的成功经验也充分证明了这一点。

第三，积极进行股权结构改革。变当前的“一股独占”或者“一股独大”的股权结构为多元化、社会化的股权结构。具体措施有二：一方面积极实施特殊管理股制度，大幅度降低国有股权比重，这样有助于更好地利用社会化资本和互联网技术；另一方面，积极推动其他类型的国有企业入股广电企业，以资本壮大传媒，以资本促进融合。此外，还应当积极推动骨干员工持股制度，百视通已经进行了相关的探索和尝试。

第四，真正建立起职业经理人制度。一是是淡化甚至取消国有传媒企业领导人的行政级别，尤其是不要再兼任宣传等相关部门的领导职务，以使其真正按照市场规律来行事。而是改变现有的对国有传媒企业领导人的直接任命方式，而更多地采取市场化的选聘机制，把真正懂市场、懂经营的职业经理人充实到领导班子中。三是培养一大批高素质的传媒企业家：在任命传媒企业领导人时，打破论资排辈的旧习，任用一大批年轻的、有创新意识、有闯劲的干部，来优化传媒企业领导人结构；在相关培训机构设立专门的班次来对传媒企业领导人进行系统化的培训，课程主要包括产业和科技新趋势、战略管理、企业运营管理等新知识，以培育他们的战略意识，创新他们的观念和意识，更新他们的知识结构，形成高素质的能力；采取市场化的考核标准，促使他们快速从官员定位转变为企业家定位。

二、广电传媒集团的母子公司管理体制

在微观管理体制方面，由于我国的广电传媒集团本身还不是真正的企业法人，还是属于“事业单位企业化运作”的事业法人，实施的仍是单体企业管理方式，尚未实现真正的集团化管理。这种管理体制存在如下显著缺陷：一是管理成本高、效率低、动力机制缺乏；二是绝大多数广电传媒集团尚未能正确行使对其成员企业的控制权；三是母子公司的责权利不明确、不合理；四是母公司和子公司缺乏有效的产权纽带，联结纽带不紧密；五是集团的总部能力不足。这种管理体制已经不能适应规模日益庞大、产业日益多元、环境快速变化的广电传媒集团的需要，亟需建立起“控之有序、分之有度”的母子公司管理体制。

1.科学合理界定广电传媒集团的母子公司关系

建立科学、有效的集团公司管理体制，首先要处理好集团公司与成员企业之间的关系，成员企业包括分公司、独资子公司、控股公司、参股公司和协作企业，其中，分公司不是独立法人，控股公司分为绝对控股公司和相对控股公司。广电传媒集团建立母子公司管理体制的目的就是要明确母子公司的出资关系，建立股权联结纽带，完善集团功能，规范集团成员的权利和义务，充分发挥广电传媒集团的整体优势。

集团母公司与成员企业之间除了股权纽带关系之外，还有人事纽带、技术纽带、信息纽带、文化纽带等联结。

2.合理行使集团母公司对其成员的企业控制权

在确定传媒集团对成员企业的控制权行使时，必须清楚不同业务单元在传媒集团所处的地位、不同成员单位对传媒集团核心业务的重要性，不同的成员单位在传媒集团价值链的贡献程度，进而确定那些业务单元为事业部、分公司、独资子公司、控股子公司、参股子公司或只是协作企业。

应坚持有效控制和分权的原则，对不同的业务单位采取不同的持股制度。一般说来，对于那些在传媒集团处于最重要地位的业务，即核心层企业，应该实行事业部或分公司的组织；对于那些在集团内处于重要地位的子公司，即紧密层企业，母公司可以采取独资形式或通过持有其50％以上的股份，获得对其绝对控股权；对于地位相对次要的子公司，即半紧密层企业，可以采取相对控股和参股的方式实现控制，如持股比例可以为30％或者更低；对于地位不重要的公司，即协作层企业，可以采取参股形式或单纯的契约关系。

3.科学合理界定传媒集团母公司和子公司的职能

首先，传媒集团母公司本身的职能定位。传媒集团母公司做为子公司的出资人，为确保投资安全和回报所具备的功能，属于基本功能。主要有发展战略决策和管理功能、对外投资和产权管理功能、资金筹集、分配及运作功能、组织管理功能、财务控制和管理功能、人事管理功能、服务性功能。服务性功能包括：产品和技术的开发功能；市场营销和品牌管理功能；内部交易的市场化管理和协调功能；信息服务功能等。

总体来说，母公司是战略决策中心、资本运营中心、人力资源开发中心、财务管理中心、信息中心。其职能定位为：母公司应集中在战略性决策和管理上，依照法定程序和集团章程，组织制定和实施集团的长远规划和发展战略；开展投融资、企业购并、资产重组等资本营运活动；决定集团内的重大事项；推进集团成员企业的组织结构及产品结构调整；协调集团成员企业之间的关系；编制集团的合并会计、统计报表；统一管理集团的名称、商标、商誉等无形资产；建立集团的市场营销网络和信息网络；有利于形成集团整体经营优势的其他功能。

其次，子公司的职能定位。传媒集团的子公司作为母公司的投资企业，子公司是集团发展战略的实施单位，是集团公司的商品经营中心和利润中心。其职能定位为：子公司必须按照集团的整体战略规划，在其专业领域内或地区领域内，达到占据市场的最大份额和利润最大化的目的。子公司是被分配来实现某种战略意图的，其本身并无全局战略操作的任务。子公司是实施集团战略的基层战略单元，从事具体的生产经营，实行常规性的企业管理，着眼于各种资源的利用和效率的提高。

第三，参股公司的定位。传媒集团的参股公司作为集团的投资，获取高的投资收益，是利润中心和投资中心。

4.建立起有效的决策机制

当前，很多广电传媒集团的决策机制不科学，成为了实际上的“长老会”而不能真正发挥其作用，主要体现为如下几个方面：一是决策机构繁多，没有明确的决策主体。传媒集团的决策机构一般有党委会、社委会、董事会和编辑委员会等等，决策机构繁多造成相互职责不清，决策混乱、不科学；决策人员结构不合理。决策人员绝大多数是从事采编的高管人员，而从事经营管理的人员偏少，但是传媒集团更多的重大决策是战略和经营管理方面的决策；缺乏明确的决策制度。如决策前的准备工作不够，缺少决策的多数表决制度；会议繁多，决策程序冗长，导致决策久拖不决，延误决策良机；对重大决策的重视度不够，领导陷入日常事务，而不是集中于重大决策中。

首先，由于传媒集团的资产全部为国有资产，在全部为国有资产的情况下，集团的股东会、董事会和监事会就没有太大的意义。因此，在传媒集团目前的情况下，其公司治理的核心在于建立一个权责明确、分工有序、科学合理的决策机制。

其次，成立决策委员会，并在决策委员会下分设更多更细的专业委员会，把一些重大决策纳入一些重要的决策委员会中，而其它的日常决策和会议则纳入其它的专业委员会中。设立专业委员会一是可以解决现在所有决策所有高管都参加，导致决策久拖不决的问题；二是可以在决策委员会中，更多地引入经营管理人员，以强化决策的科学性；三是可以解决决策机构多元的问题。

集团的决策委员会的职责主要是负责决定全集团的经营方针、发展规划和投资计划；决定重要人事任免和报酬事项；审议和批准全集团及下属单位的年度财务预算方案、决算方案、利润分配方案和弥补亏损方案；审议全集团的重要改革方案和管理制度的制定和修改；对单位性质变更、合并、分立、重组、解散和清算等事项作出决议；其他需提交决策委员会集体讨论决策的事项。

第三，在专业委员会的具体设计上，可以设立如下几个专业委员会：一是党务委员会，负责党务方面的重大决策；二是编辑委员会，负责编辑方面的重大决策；三是战略与投资规划委员会，负责集团的重大战略与规划决策；四是薪酬委员会；五是提名与考核委员会；六是其它专业委员会。其中战略与投资规划委员会、薪酬委员会和提名与考核委员会将决定集团绝大多数的重大决策。集团应在在几个委员会里选择精兵强将来充实这几个委员会，同时为了实现这几个专业委员会决策的科学合理与高效，这几个委员会应精干。

第四，提升管理层的能力。通过引进传媒职业经理人或者通过大量培训，提高决策参与人员的能力和素质，尤其是补齐经营管理相关知识，从根本上解决班子成员能力问题。当然，决策机制的关键是要让董事会真正发挥作用，而不能以党委会代替董事会。

第五，完善决策程序。科学的决策必须有完善的调研和充足的信息做基础，因此，对于重要的决策应有专门机构事先搜集充足的资料，为科学决策提供参考。此外，在决策前一周就应把相关资料送给决策人员，以让他们能够更好地理解决策内容。

第六，减少决策队伍规模，以提高决策效率和质量。

5.强化报业传媒集团的总部能力

总部能力的强弱在很大程度上决定着集团化管理水平的高低，而总部能力的高低主要取决于总部职能管理人员的能力水平，因为所有管理都要依靠人员来实施。传媒集团的总部能力不足主要表现在职能不健全和职能部门人员管理能力欠缺两个方面，而后者又至关重要。因此，传媒集团要想实施有效的集团化管理，必须强化总部能力。

强化总部能力一要给集团职能部门配备较强的管理人员；二要给予职能部门的人员以较高的薪酬待遇水平，以使他们安心于职能部门的工作。