对简政放权“玩花样”要曝光

一. 储蓄为主机构——邮政储蓄

中国邮政储蓄是伴随着中国邮政体制改革和宏观经济发展需要而不断演变的。中国在上个世纪80年代后期正处于通货膨胀的时期，中央银行恢复邮政储蓄的主要目的是化解通货膨胀的压力，因此邮政储蓄在恢复之初就设定了一个原则就叫做“只存不贷”。在当时国家中央财政支出日益扩大而收入来源有所缩小的情况下，这样也可以减少国家财政对邮政业务的补贴，同时也推动邮政体系的变革。

截至2006年底，全国邮政储蓄存款余额达到1.6万亿元，存款规模列全国第5位。持有邮政储蓄绿卡的客户超过1.4亿户，每年通过邮政储汇办理的个人结算金额超过2.1万亿元，邮政储蓄本外币资金自主运用规模已接近1万亿元。邮政储蓄计算机系统运行安全稳定，跨行交易成功率位居全国前列，交易差错率保持全国最低水平。

第一阶段（1986-2003年）1986年3月10日，经国务院批准，原邮电部和中国人民银行正式签署协议，在全国范围恢复办理邮政储蓄业务。从1990年起，为鼓励邮政储蓄业务发展，邮政储蓄存款由缴存改为转存人民银行，央行特别提供的大约4%的利率远高于商业银行上存央行的1.89%的利率水平。此阶段，邮政储蓄尽管只有存款业务，但是由于国家的保护和支持，可以稳获高额、无任何风险的利差收入。2003年8月1日之前，尽管1998年以来，人民银行9次降低了利率水平，商业银行的存款准备金利率和人民银行的再贷款利率一再调低。但是，人民银行对邮政储蓄的转存款利率水平却表现出了极强的刚性，调整的幅度远远低于利率水平的整体变动幅度，大大高于商业银行存款准备金的利率，甚至高于人民银行的再贷款利率。期间，转存款利率的下调进一步刺激了邮储吸储的扩张，在利差缩小的情况下只有充分利用已有的网点和设施继续扩大存款规模才能确保利差收益不低于改革前，从而进一步加大了对农村金融市场的冲击。

此阶段邮政储蓄吸收的巨额农村资金悉数存入中央银行当地分支机构，由人民银行总行统一使用。邮政储蓄同普通的商业银行一样吸收公众的存款,但却不能进行贷款业务,只能依靠将存款余额转存央行的利息补贴来生存。在高利息驱使下,邮储部门普遍实行各种激励方式吸引储户,这种方式严重干扰当前国家的货币政策。邮政储蓄把大量的资金从占人口多数,占消费主体的农村地区通过邮政储蓄抽向了工业领域和城市。这种情况类似于二元经济中的剪刀差，加之其他对农村贷款渠道的不畅，农村金融资源在为城市经济发展做出了自己的贡献的同时，也加剧了“三农问题”，严重影响了农村经济的发展。

第二阶段（2003-2005年）2003年8月1日，邮政储蓄存款实行新老划断，原有的存款继续按4.131%的利率转存人民银行，以后新增的邮储存款转存人民银行的部分,执行金融机构在人民银行的准备金存款利率1.89%；这部分存款由邮政储汇局自主运用,利率由市场决定。此后的邮储中间业务有了长足的发展。但邮政储蓄的资金运用受到极大限制和约束，自主运用资金的80%-90%主要是风险最低的国债逆回购，其他运用渠道如风险低的国债投资等虽已经兴起，但规模较小，随着新增储蓄存款快速增加，资金运用难的问题突出。同时也加剧了农村金融资源“抽水机”的负效应。改革前，邮政储蓄资金作为人民银行的信贷资金来源，可以通过再贷款部分返还县域，但返回的部分相对于外流的部分还是很少；而改革后，新增邮储资金几乎全部逐级上划到国家邮政储汇局，进入货币市场或商业银行，几乎没有回流农村。农村信用社协议存款的门槛高筑，农村资金反哺农业的渠道形同虚设。

第三阶段（2005年后）随着业务的快速发展，邮政储蓄与邮政企业混合经营管理的体制问题日益突出，由于邮政储汇局不是独立法人机构，其管理体制与风险管理的矛盾日益加深。与此同时，由于国家邮政储汇局并非真正意义上的金融机构，资金运用渠道难以得到灵活拓宽，随着新增储蓄存款快速增加，资金运用难的问题突出。2005年，国务院通过《邮政体制改革方案》，邮政储蓄改革的主要内容是，在继续依托邮政网络经营的基础上，邮政储蓄业务与邮政业务实行分账核算，独立经营，并按照金融机构改革的方向，加快成立由中国邮政集团控股的中国邮政储蓄银行，所有邮政金融业务划归邮政储蓄银行管理，实现金融业务规范化管理。近年来，邮政储蓄业务不断向商业银行业务领域拓展，客观上也为邮政储蓄向现代银行过渡创造了积极条件。

2007年3月20日，中国邮政储蓄银行正式成立,市场定位是充分依托和发挥网络优势，完善城乡金融服务功能，以零售业务和中间业务为主，为城市社区和广大农村地区居民提供基础金融服务，与其他商业银行形成互补关系，支持社会主义新农村建设。

这些都是邮政储蓄转型时期的必经之路，面临“三农目标”，邮政储蓄还存在着各种不同的问题，如何发挥自身的优势，认清自身缺陷成为解决各种问题的根本所在。首先，邮政储蓄在资金和网点上的优势无法比拟。按照现在的测算，邮政储蓄的新增存款至少以每年1400亿的速度增长，占全国每年新增储蓄存款的7%以上，使得邮政储蓄成为不折不扣的金融大腕。截至2006年，邮政储蓄的网点已经达到36000个，遍布全国广大农村地区，在很大程度上解决了农民存取款难的问题。与城市相比，农村幅员辽阔，人口居住分散，农业产值低，农民收入微薄，因此农村更缺少商业性金融服务机构，农民存在存款难、取款难的问题。邮政储蓄触角伸向广大农村地区，网点在乡村星罗棋布，极大地解决了广大农民的存款、取款难问题。其次，邮政储蓄最大的优势也恰恰变成了其软肋，那就是巨额的可使用资金。因为邮政储蓄以前“只存不贷”，造成其投资渠道及其狭窄，且缺少独立的投资经验和风险管理经验。在独立运作之后，为了保证自负盈亏，其必须与别的金融机构合作，以寻求更大收益。另一方面，邮政储蓄以前单一的金融功能造成它缺乏相应的金融服务人才和管理机制，不利于其业务的迅速展开。从以上的优劣势的分析可以看出，邮政储蓄对实现农村金融服务的目标有其得天独厚的优势，但缺乏金融服务所必需的风险控制管理和投资经验，以及投资的局限性，使得邮政储蓄目前不能对农村金融的建设起到强有力的支持作用，其需要和别的金融机构合作，通过不断的学习和成长，实现自身经营目标。

二. 保险为主机构

保险作为现代金融产业链条的一环，必然承载着资金融通职责。保险公司用于投资的资金来源主要由资本金和保费收入两部分构成，保险投资基金即保险基金是指从资本金和保费收入中扣除保证金、赔款准备金、赔偿、费用开支和缴纳税金后，剩余可用作投资运用的部分。保险公司的保费收入不断提高，可运用资金不断增加，保险业在我国经济总量中的地位不断加重。自1980年国内保险业务恢复以来，我国保险资金的运用可划分为三个阶段，经历了一个从无投资或忽视投资阶段到无序投资阶段、逐步规范阶段的过程：

第一阶段从1980-1987年，为无投资或忽视投资阶段，保险公司的资金基本上进入了银行，形成银行存款。同时，这一时期也是中国保险业的超高速增长期，长期被抑制的保险需求得到了释放，保费收入年增长速度均在100%以上。

第二阶段从1987-1995年，为无序投资阶段，房地产、有价证券、信托，甚至借贷，无所不及，从而形成大量不良资产。

第三阶段始于1995年10月，为逐步规范阶段。1995年以来先后颁布了《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国银行法》、《保险公司管理规定》等有关金融法律法规。《保险法》第104条规定，保险公司的资金运用，限于在银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其他资金运用形式，保险公司的资金不得用于设立证券经营机构和向企业投资。1998年，人民银行允许保险公司参与银行间债券市场从事现券交易。经国务院批准，保险公司可以在中国保监会申请、国务院批复的额度内购买信用评级在AA+以上的中央企业债券，并可在沪深两家证券交易所交易该类上市债券。保险公司可进入银行间同业债券市场办理国债回购。1999年10月27日，国务院批准保险公司可以通过购买证券基金间接进入股票二级市场，保险公司可以在二级市场上买卖已上市的证券投资基金和在一级市场上配售新发行的证券投资基金。2001年3月，保监会批复平安等3家寿险公司投资连结保险在证券投资基金的比例从30％放宽到100％。2003年6月初，中国保监会公布了新的《保险公司投资企业债券管理暂行办法》，规定我国保险业投资企业债券的范围扩大到可自主选择购买经国家主管部门批准发行，并经监管部门认可的信用评级在AA级以上的企业债券，且投资比例从不超过总资产的10%提高到20%。

2004年以来，保险资金运用的限制不断减少。2004年至2005年，保险资金获准直接投资股票，债券投资品种及其额度得以进一步扩大，并允许其外汇资金用于境外投资，并可适量投资红筹股，市场主体的投资热情被进一步激活。在《关于保险机构投资商业银行股权的通知》、《保险资金间接投资基础设施项目试点管理办法》、《国务院关于保险业改革发展的若干意见》等一系列重大利好措施出台之后，我国保险资金的运用朝着良好的方向发展。

另一方面，除了表现在以上保险资金运用的日趋市场化以及收益的大幅提升以外，保险公司近30年所依循的市场化改革路径更重要地表现在其对保险资金来源的布控，即其对主要业务发展重心的确定上。大部分的保险公司把主要精力集中在了对东部沿海城市、中部发达城市以及一些二线城市的业务拓展上，对于欠发达地区的关注相对较少。因此，各大保险公司也很自然的把大量分支机构放在了比较发达的东部地区和城市，在保险深度和密度相对比较大的地方开拓市场，以谋求自身市场份额和利润的最大化。

从以上分析可以看出，保险公司的保费收入不断增长，而其投资收入相对于庞大的保费存量来说显得较为保守，加上在过去十几年需要弥补的死差损、费差损、利差损，如何积极使庞大的保费收入保值增值依旧是保险公司未来的主要课题。（完）

（本文节选自《中国金融转型期社会资金格局的变迁分析》，该书已于2010年1月由经济科学出版社出版发行）