《金融的本质》：危机后监管的变化

08年危机揭示了我们的监管体系在公共部门方面的很多不足。我们看到雷曼兄弟（Lehman Brothers）和美国国际集团（AIG）的经历，以及“大而不倒”对我们整个系统的冲击。目前更普遍的问题是，与系统各独立部分相比，我们缺乏对系统宏观稳定性的关注。

2008年之后，美国进行了大量的金融监管改革，其中最为引人瞩目的当属《多德-弗兰克法案》（Dodd-Frank Act）。该项法案——正式名称为《华尔街改革与消费者保护法案》（Wall Street Reform and Consumer Protection Act）于2010年夏通过。该法案是一整套全面的金融改革方案，致力于应对诸多漏洞。

那么，这些漏洞到底是什么？其中之一便是系统监管的缺失：没有人监视整个金融体系，没有人从整个金融体系的视角来监测影响整体金融稳定的风险及威胁。因此，《多德-弗兰克法案》的主题之一便是尝试建立一种系统性的方法，使得监管者能够监管整个体系，而不仅仅只是其微观组成部分。达成上述目标的工具之一是新创建的一个名为金融稳定监督委员会（Financial Stability Oversight Council，简称FSOC）的机构，美联储（Federal Reserve）作为成员之一协调各监管机构。我们定期举行委员会议，讨论经济、金融形势发展，探讨关注整个体系的方法并且尝试规避各种各样的问题。

此外，《多德-弗兰克法案》使得监管机构有责任在实施自身监管、监督举措的同时考虑其隐含的、广泛的系统性影响。尤其是美联储在很大程度上重组了监管部门，使得我们现在能以综合的眼光看待整个金融市场和一系列金融机构。因此，我们现在拥有了危机之前所没有的宏观视角。

我在关于漏洞的讨论中提到金融体系中存在的诸多疏漏。体系中并不明确受监管机构全面监督的公司不但包括像美国国际集团（AIG）这样的重要公司，也有许多其他公司。《多德-弗兰克法案》提供了一种让大型机构可以安全倒闭的机制，这个机制就是对于任何一个被认为未受充分监督的机构，金融稳定监督委员均会可以通过投票来指定其接受美联储的监督。该过程现在正在进行中。故未来将不会再有任何规模更大、更综合、系统关键性程度更高的公司游离于监管之外。类似地，金融稳定监督委员会也可以指定所谓的金融市场基础设施受美联储或其他机构监管，如股票交易所或其他交易所等。因此，这些疏漏正在弥补中，危机之前的状况将不复存在。

另一类问题和“大而不倒”（Too Big To Fail）有关，牵涉到系统性关键机构的处理。处理“大而不倒”或系统性关键机构则须双管齐下。

一方面，在《多德-弗兰克法案》下，具有系统重要性的大型综合金融机构将面临比其他金融机构更为严苛的监管。美联储已和国际监管者一同建立了这些金融机构将必须服从的更高的资本金要求，包括对规模非常大、系统重要性程度非常高的机构的额外资本要求。一些如沃尔克法则（Volcker Rule）之类的禁止银行通过其附属机构进行高风险自营业务的规则将尝试降低大公司的风险。压力测试也将同时开展。《多德-弗兰克法案》要求大公司每年接受一次美联储的压力测试并且自身开展一次压力测试。因此，我们将对这些公司应对重大金融系统冲击的能力感到放心，至少比上次更为放心。

解决“大而不倒”的问题，一方面要求将这些大型综合企业置于更为严格的监督之下：更多监管，更多资本储备，更多压力测试以及更为严格的业务限制；而另一方面就是处理正在破产的机构。在金融危机中，美联储及其他金融监管机构面临的一个十分糟糕的选择是：要么试图防止一些像美国国际集团（AIG）这样的大型机构破产，而这恰恰默许了“大而不倒”并意味着金融机构没有因其所承担的高风险受到充分惩罚；要么听任他们破产，继而有可能动摇整个金融体系和经济体。上述即“大而不倒”问题。最终，唯一能解决该问题的方法是使大型机构更为安全地倒闭。《多德-弗兰克法案》其中的一个主要要素即所谓的“有序清偿制度”（Orderly Liquidation Authority），现该职权已被授予联邦存款保险公司（FDIC）。联邦存款保险公司早已拥有关闭一家破产银行的权力，整个过程快速高效，通常只需一个周末。存款人收到全额赔付。联邦存款保险公司的该项能力阻止了20世纪30年代之后的恐慌和银行挤兑。这里的想法是联邦存款保险公司将会对大型综合类机构做类似的事，但这明显困难得多。然而，在与美联储和其他国家监管机构（针对跨国公司）的合作之下，准备工作正有序开展。所以可以肯定的是，假使一个大型金融机构到了破产的边缘并且无法找到解决办法，如无法筹集新资本，美联储已无法再像08年那样直接干预。法律上，我们也不再能那样做。我们唯一的选择是和联邦存款保险公司通力合作，安全的使公司逐步殒灭。如此一来，最终“大而不倒”的问题会减少，或者说我们希望“大而不倒”问题可以被消除。

《多德-弗兰克法案》还有其他很多方面。之前讨论到的另一个漏洞是奇异金融工具、衍生品等，使风险集中化。现在有一整套新规则要求衍生品的头寸更为透明，更为标准化，且其交易需要通过第三方——中央结算对手——进行。这里的想法是将衍生品及其交易透明化，使其能被监管者和市场利用和观察，以避免出现像金融危机中我们看到的状况。

美联储在抵押贷款的消费者保护领域做得不如人意。因此，《多德-弗兰克法案》设立了一个名为消费者金融保护局的新机构，致力于在金融交易中保护消费者，诸如抵押贷款的条款保护等。

总体而言，《多德-弗兰克法案》包含了诸多内容。它是一项浩繁复杂的法案，并且已有很多人抱怨其太过浩繁复杂。监管机构尽力以有效的方式实施这些规则，与此同时最小化给行业和经济带来的成本。

这是一项相当复杂的工作，但我们已经着手启动了。我们通过一套严谨的程序来完成这项艰巨的任务，包括提出拟议规则条款，征求公众意见，然后根据上述意见予以修订完善等。我们通过这样一个循环往复的过程来建立监管规则。但前路依然漫漫。（完）

（本文节选自《金融的本质——伯南克四讲美联储》，该书中文版已于2014年4月由中信出版社出版发行）