房价上涨仍然是当前房地产市场问题的焦点

全球金融危机以后，对于经济秩序的重建、金融体系的稳定、政府干预的程度、审慎监管的完善等问题，国际组织、各国政府及监管当局、各研究机构和部门都做出了不懈的努力。就监管方式而言，各监管主体都将“宏观审慎监管”提高到了一个前所未有的高度。

一.各国宏观审慎监管框架的建立

危机爆发后，各国普遍反思自身金融体系运作中的缺陷，在各自完善的金融监管框架中，加强宏观审慎监管，消除系统性风险成为改革方案的重点。

（一）美国宏观审慎监管框架的建立

金融危机之前，美国的金融监管体系是遵循《格拉斯—斯蒂格尔法案》，属于“分业经营、分业监管”的模式，其基本框架如图1所示。在这个金融监管框架下，监管重叠、成本高昂。监管当局信息掌握不足，不同的监管部门之间缺乏协调，对于行业之间的风险把控能力有限，特别是对于累积的系统性风险、“大而不倒”金融机构，以及影子银行体系，不能形成有效监管。因而，危机爆发之后，连续两届政府都在不遗余力地进行金融监管改革。

图1 美国金融监管框架

（二）英国宏观审慎监管框架的建立

对金融危机的救助实践表明，宏观审慎监管、微观审慎监管，以及对银行提供流动性保险之间关系密切，如果能在同一机构（即中央银行）中行使这些职能，能够产生明显的协同效应。因而在英国最新的金融监管改革中，政府将与英格兰银行密切合作，将审慎监管的职责集中赋予英格兰银行。

图2 英国金融监管改革设计

政府在英格兰银行内部建立三个机构，一个是强有力的金融政策委员会（FPC），其成员由6名英格兰银行高管、5名银行外人员构成，其中有1名英国财政部的代表，负责监督整个金融系统、识别其中的金融稳定隐患，采取相应的措施来消除识别出的脆弱性及失衡问题，并就其获得的信息、进行的分析、采取的行动与政府和公众进行沟通，以保护更广阔范围的经济稳定；一个是新的审慎监管局（PRA），主要通过对金融机构进行监督来促进金融系统的稳定运行，将单个机构倒闭对系统产生的破坏性降到最低。还有一个是金融行为监管局（FCA），对所有在其境内注册的金融机构进行严格的监管，使用专业知识来判断对消费者的损害是否很可能会发生，并基于这种前瞻性分析进行相应干预（其基本框架如图2所示）。

（三）欧盟宏观审慎监管框架的建立

1. 欧盟的金融监管框架设计

危机过后，欧盟理事会于2009年6月19日通过了《欧盟金融监管体系改革》（Reform of EU’s Supervisory Framework for Financial Services），这是自2003年莱姆法路西框架建立以来，欧盟历史上最为重大的金融改革，其旨在加强监管、深化协调、促进监管一体化。

图3 泛欧金融监管框架

2.欧盟宏观审慎政策工具

欧盟CRDIV/CRR为宏观审慎管理部门提供了一系列政策工具，确保各国解决危及金融稳定的风险。此外，各国法律还规定了其它一些宏观审慎政策工具。

CRD IV及CRR中规定的政策工具：CRDIV/CRR的实施旨在通过增加优良银行资产来增强银行业弹性，其中包括以下几类：一类是资本缓冲工具；二类是将巴塞尔协议III第二支柱中的工具用于宏观审慎管理。CRR规定的政策工具主要包括成员国灵活处置工具、与房地产相关的工具及成员国法律架构内的其他工具。

单一的监督机制（Single Supervisory Mechanism，SSM）：在单一的监督机制下，欧洲央行直接监管欧盟重要的信贷机构，且共同对宏观审慎政策的实施负责。各国监管当局可保留宏观审慎工具的使用权利，同时欧洲央行也可对个别国家的宏观审慎目标提出更高要求。

（四）德国的宏观审慎监管框架的建立

德国的宏观审慎监管框架主要是基于2011年金融部门评估计划（Financial Sector Assessment Program， 简称FSAP）提出的部分内容，遵照巴塞尔委员会提出的《提高银行业监管有效性核心原则》，国际保险监管协会（IAIS）提出的《保险业核心原则》，国际证监会组织（IOSCO）提出的《证券业监管的原则和目标》以及支付与结算系统委员会（CPSS）针对国际证监会组织提出的《中间交易准则》构建而成。

金融部门评估计划（FSAP）报告中显示全球金融危机过后，德国已完成金融系统重组具备承受一定的风险冲击的能力并逐渐走向经济复苏期。然而，目前的金融系统面对复杂多变的系统性风险仍存在重要的缺陷。为此，FSAP对德国的银行业监管和改革提出了更高的监管标准，其中包括对宏观审慎政策框架及宏观审慎监管的修订。

（五）全球宏观审慎监管框架的初探

在全球视角下的宏观审慎监管，不仅要缓解国内金融行业中由于不同机构之间往来交易而集聚的系统性风险，还要预防由于国际资本流动造成的系统性风险的传染和累积。因而只有全球共同分担金融稳定的责任，才能真正到达维持稳定的目标。首先，各个经济实体在各自的区域内实施审慎监管，管理好国内的金融体系，保持金融系统的稳健、持续运行，同时国内的财政政策、货币政策相联系，保持管理方向上的一致，使本国的整体经济运营良好，资金流持续充足。其次，在各个经济体运行安全平稳的基础上，各国政府、各国监管当局与各国际组织加强沟通与联系，信息共用、资源共享，相互借鉴，共同关注有全球系统重要性的金融机构，特别是这些机构与各主权国家政府间的交易往来，消除潜在的不安定因素，共同维护全球金融体系的稳定，保持世界经济良好的向前发展。

表1 全球系统性框架 

资料来源：Jaime Caruana，“Macroprudential policy： working towards a new consensus”。

二.中国实施宏观审慎监管的建议

在全球经济金融相互影响日益加深的格局下，引入宏观审慎政策框架来增强宏观管理防御系统性风险，已经成为国际金融改革的发展趋势。中国金融体系也面临着防范系统性风险的艰巨任务。因此，要借鉴发达国家对于宏观审慎监管的改革与探索，并结合中国的实情，建立起适合中国的宏观审慎政策体系。

从巴塞尔委员会的国际监管标准，到各国的金融改革实践，宏观审慎监管工具主要集中在逆周期和系统重要性机构监管两个方面。然而，两个指标在具体实施中都存在一定的前提条件，同时这些指标对于中国银行业的适用性也应当综合考虑。

一是逆周期工具，目前可以选择的工具包括规则工具和自由裁量工具两大类，但是自由裁量工具，如逆周期资本的使用存在一个难点，即如何实现对经济形势的判断。在逆周期工具的实施中，只有把握经济周期的基本轨迹，才能准确的选择相应政策，在经济上行期调高监管标准，在经济衰退期动用缓冲，达到逆周期的效果。但是对于经济周期的判断，就目前来看，国际金融监管界还没有把握较大的有效手段。

二是对系统重要性金融机构的监管。根据目前金融稳定理事会公布的评估标准和评估结果，中国银行、中国工商银行、中国农业银行被列入全球系统重要性银行，按要求需要在既有的资本要求基础上，再增加1%的更高损失吸收的资本附加。但是就中国的整体金融机构的发展情况而言，一方面，这三家银行本身的经营模式和风险状况都不同于其他国家上榜的全球系统重要性银行，本身的运营模式还是偏重存贷利差等，虽有金融创新，却也有限，另一方面，其他的机构也具有系统重要性，对于这些机构，有哪些特殊的监管要求，如何评估，都需要进一步分析之后再做整体的安排。 （完）

（本文节选自《巴塞尔Ⅲ与金融监管大变革》，该书将于2015年10月由中国金融出版社出版发行）