终结银行“大而不能倒”给中国提出挑战

一年一度的G20峰会在土耳其南部美丽的海港城市安塔利亚举行。据外电报道，金融稳定理事会（FSB）最新宣布，已经设计出整治银行“大而不能倒”现象的“终极武器”——“TLAC规则”（Total Loss Absorbing Capacity），通过提高总损失吸收能力的方式确保银行可以在没有纳税人救助的情况下得到缓冲并以有序的方式融资（11月16日《金融时报》）。

“大而不能倒”银行给2008年金融危机带来巨大麻烦。从金融危机中痛定思痛，国际社会要求加强全球金融监管的呼声极高，其中监管“大而不能倒银行”是重点之一。起初，2008年二十国集团（G20）华盛顿峰会承诺对全球金融监管体系进行改革，以建立一个更加安全和稳健的金融体系，更好地服务实体经济。按照二十国集团要求，金融稳定理事会（FSB）会同巴塞尔银行监管委员会（BCBS）等其他国际组织和平台，在加强国际金融监管合作、推进国际标准制定和执行等方面积极推进改革。其中，解决系统重要性金融机构“大而不能倒”的问题就是一项重要议程。

“大而不能倒”银行又称系统性重要金融机构。是指那些由于规模、复杂性和系统关联性而导致一旦出现危机或无序破产，就会对更广泛的金融体系和经济活动造成严重干扰的金融机构。危机经验表明，系统重要性金融机构陷入危机或无序倒闭将给整个经济造成严重的溢出影响。“雷曼兄弟”就是活生生的例证。

一旦金融等领域出现危机苗头，这些系统重要性金融机构，由于对各国的重要性以及一旦倒闭对整个经济金融的毁灭性冲击，各国政府不是倾向于而是不得不对系统重要性金融机构施以援手，从而使得这些机构获得了“大而不能倒”的地位。

作为完全市场主体的银行，无论大小都应该由市场优胜略汰机制指挥和说了算。按理说，任何时候政府都不应该插手其中。因此，政府救助并非长久之道，这将使系统重要性金融机构获得隐形担保，使其在获取全部经营收益的情况下却不承担应该倒闭的高昂成本。这种违背市场“优胜劣汰”原则的做法将鼓励金融机构未来继续过度承担风险，造成严重的道德风险问题，更重要的是对透明、公平和效率高的市场配置资源机制造成严重扭曲和破坏性。

从系统重要性金融机构危害性来讲，具体包括这样几个方面：会产生道德风险鼓励投机与冒险，会严重威胁到金融安全；“大而不能倒”提高了外部监管与政府干预的难度和成本，监管容忍助长了系统性风险的积累；“大而不能倒”破坏了优胜劣汰的市场机制，弱化了金融市场的约束功能和运行效率；“大而不能倒”最终演化为“大到不能救”，银行危机升级为主权债务危机；“大而不能倒”是社会矛盾激化的重要原因，民众对大型金融机构的愤怒来源于危机过程中其寄生虫式的行为方式：一方面接受纳税人承担的巨额政府救助；另一方面却继续享受高薪酬和高分红。

简单表述就是，银行发展到“大而不能倒”后，成为要挟政府、民众以及整个社会的机构。一旦出现问题后，依靠自身力量已经难以救助，放任不管、让其倒闭又对社会经济金融带来毁灭性破坏，政府又不能让其倒闭。政府在权衡其倒闭与救助上的利弊后，救助比让其倒闭对社会危害性、冲击性要小得多。

必须解决“大而不能倒”银行对政府构成的威胁要挟、挟持和绑架以及绑架整个纳税人和公众利益的问题。

怎么办？方向是从监管制度设计上，从日常做起特别是强化系统重要性金融机构自我约束、自担各种危机爆发时的风险成本，提高自己应对风险的能力，把政府救助彻底终结或者摆脱出来，即：总损失自我承担吸收能力。

据此前，报道说金融稳定委员会（FSB）确定了全球30家系统重要性银行。FSB11月9日公布避免银行“大而不能倒”的新规定，将要求大银行发行债券或其他证券补充资本缓冲，以便在倒闭时用来减记，预估这可能迫使大银行在2020年前，筹措多达1.19万亿美元。在这30家银行中，中国的工行、农行、中行和建行四家最大银行入列，将需要在九年内筹资2900亿美元。

FSB对中国四大银行采取了最为“宽容和客气”的做法：中国“工农中建”四大行被列入FSB全球“大而不能倒”的名单，根据FSB的计算，四大行需要在在2025年满足风险缓冲资本的规模达到总资产16%的要求，然后在2028年这一比例要求将升至28%。

农行、工行和中行（中国建设银行上个月刚刚被纳入全球系统重要性银行名单）可能需要通过发债或卖股至多筹集2900亿美元，约合1.84万亿元人民币，占中国信用债市场去年发行总额的四分之一。

笔者认为，对于中国四大行来说，筹资都不是最重要的。最重要的是能否真实认真遵守和履行承诺：一旦四大行出现系统性风险时，政府不救助？这是最大挑战。这就需要切实建立已经被列入全球系统重要性金融机构的四大行自我承担风险、自我付出成本代价救助自己，从而实现不能倒的目的。中国监管部门必须要求四大行严格遵守和落实FSB的TLAC规则。

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