如何建设保障房？

从国际经验来看，保障房制度覆盖建设、分配、退出与管理等多个环节，其平稳运行往往需要数十年的试错与矫正过程。在中国大规模启动保障房建设的初期阶段，应及时明确保障房制度的基本框架，从而尽可能降低未来保障房制度运行、试错与矫正的成本。

一、确立长期的“适度居住权”政策

1998年以来保障房政策的变迁多发生在商品房房价高涨的背景下，保障房作为商品房市场调控政策的众多政策选项而存在，往往不是具有中长期政策目标，因此保障房制度应转向民生，而非短期的对冲政策，即保障房的存在不是为了短期配合房地产调控而降低房价，而是为了完成政府应尽的中长期的基本责任。

要确立“适度居住权”的保障制度，这取决于城市化水平、人口结构、城市家庭的收入阶层分布。如果超越经济发展的不同阶段，基本住房保障标准过分超越一国的城市化水平、城市平均住房提供标准，则难以持续。目前，部分城市将保障标准由2000元提高至5000元，这相当于给中等收入家庭提供了较高保障。

二、构建不同类型保障房之间“防火墙”

2010年开始，公租房作为一种新型的基本保障房正式推出，从政策界定的内容看，其具体含义是：1.供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围；2.不得重复保障，即享受廉租房实物配租和经济适用房政策的家庭，不得承租公共租赁住房；3.只租不售，即公租房只能用于出租，只能用于承租人自住，不得出借、转租或闲置，不能用于出售，更不能享受出售的资产收益，或者其它经营性活动；4.以配建为主，也可通过新建、改建、收购、在市场上长期租赁住房等方式多渠道筹集，具体的配建可以在商品房中、开发区和产业园区。

然而，也正是2010年公租房概念拓展到产业园区，为部分地方政府在完成保障房建设任务过程中变换保障房的口径提供了空间，使得保障房的范围被不适当地宽泛化，开发园区建设的职工宿舍、高校自建房、商品房配建房、集体宿舍，甚至农村集体土地自建房均被不同程度地纳入到保障房。

为了避免这种问题，不仅需要在商品房和保障房之间建立起清晰的“防火墙”，也需要在不同保障房口径之间建立“防火墙”。具体而言，可行的保障房概念界定应该是：

第一，消除商品房与保障房之间的交集区域，即把经济适用房和限价房排除出保障房的定义范围。因为这两类住房是商品与保障之间的模糊区，是滋生一系列寻租问题的诱因。从历史原因看，经济适用房和限价房的突出问题表现在以下几个层面：1.经济适用房是1998年商品房条件下产生的制度变革的临时性产物，应适时规范；限价房则是近年来房价持续高涨背景下，作为平抑房价而采取的、具有调控含义的住房。2.本质上为享受政策补贴的商品房，是“含有补贴的商品房资产”，它的存在既是对商品房概念的模糊化，也是对保障房概念的模糊化。3.“保障范围泛化”，它将部分中高收入的人群囊括在内，却将部分中低收入家庭排挤在外。

第二，以廉租房和公租房为主体，即廉租房建设重在财政与金融政策支持，公租房建设重在市场化运作与透明化分配管理。具体含义是：廉租房主要针对的是最低收入家庭，公租房主要针对的是中低收入家庭、“夹心层高校毕业生”、进城务工职工，且“只租不售、退出自愿”。

第三，棚户区改造住房在基本完成后，应退出保障房概念范围。

第四，规范产业园区、集休宿舍、农村集体自建房、高校自建房，经差异化标准分别纳入到公租房范围。

三、给与需求测算要合理

首先，要以城市常住人口而非户籍人口作为测度需求标准。从目前各省市公布的保障房覆盖范围看，仍然主要针对户籍人口，而非城市常住人口。然而，我国城乡二元分割的户籍制度格局决定了城镇范围内应享受统一基本住房保障的居民并不都拥有城市户籍。因此，基本住房保障同样也应将这部分非户籍常住人口纳入到保障房范围。

目前我国城镇常住人口可分为本地农村人口、本地非农户籍人口、外地农村户籍人口和外地非农户籍人口四类，占比分别为27%、49%、13%和10%。按照这种分类，本地农村人口通常拥有自己的住宅，不应纳入保障房的覆盖范围；本地非农户籍即城市户籍人口中不具备商品房支付能力或无力承担房租的家庭则应在保障房范围之内；外地农村户籍人口主要为农民工，这部分迁移人口通常主要居住在廉价的城中村住宅中，居住条件较为恶劣，外地非农户籍人口主要为大学毕业生，这部分人群是城市“夹心层”的来源之一，这两类占比为24%左右的外地迁移人口应纳入保障房范围。

其次，要以城市常住人口住房支付能力作为需求测度标准。将城市常住人口分为最低收入、低收入、中等偏下收下、中等收入、中等偏上收入、高收入及最高收入等七类家庭，并按照2010年的平均房价计算其房价收入比及按揭收入比，虽然这两项指标在衡量居民住宅支付能力时具有一定的局限性，但由于统计数据的有限性，难以准确根据不同类别家庭的收入中位数及房价中位数计算这两个指标。据此大致测算，前三类家庭的按揭收入比已经接近1，甚至远远大于1，因此，这些家庭基本上不太可能进入商品房市场，最低收入和低收入家庭应纳入廉租房和公租房的保障范围，中等偏下及部分中等收入家庭应纳入经济适用房和限价房的保障范围，而中等收入以上的家庭则应通过市场化的商品房进行解决。（完）

文：巴曙松

文章来源：《经济参考报》2015-07-28（本文仅代表作者观点）