破解航班时刻拍卖法律属性难题

刘春泉 上海泛洋律师事务所高级合伙人

民航航班时刻是指在机场尤其是热门的繁忙机场航班起降时间分配，由于热门机场资源有限，航班起降时间直接关系到航空公司经济效益，因而，国内外都面临对这种公共资源的分配如何科学合理的难题。我国的民航局在反腐败等压力之下，已经宣布对民航时刻资源进行市场化机制分配，今后将从国内航班开始，通过公开拍卖等方式分配航班时刻，以求尽可能实现公平合理。

由于航班时刻进行市场化分配后，航空公司获取时刻资源的金钱支出会转化为运营成本，最终这个成本还是我们消费者来承担的。因此这个改革是与每个航空服务的乘客、我们作为消费者的权益密切相关的。笔者在之前的一篇文章中已经谈到，不赞成单纯价高者得的拍卖方式，因为如果唯价格论，则很可能出现航空公司不惜代价抢到时刻资源，到那时出现类似土地招拍挂市场的水涨船高甚至“面粉贵过面包”现象并非没有可能，航空现在已经不算高端消费，在刚性需求面前，机票多少钱可能你乘客都别无选择，因而，在坚持市场化拍卖为主的前提下，前瞻性地深入探索如何确立公平的航班拍卖与限价操作规则，是眼下的当务之急。

由于我国是成文法国家，民航时刻这种经济学上毫无疑义具有稀缺性的资源，若翻译成法言法语，其权利属性是什么？这也是一个基础性的法律难题。因为我国一般公认有四大民事权利，物权、债权、股权、知识产权，时刻显然不是股权和知识产权，那么航班时刻是不是物权或者债权呢？

根据物权法定原则，识别和判断物权必须有物权法的规定。《中华人民共和国物权法》第二条规定：“因物的归属和利用而产生的民事关系，适用本法。本法所称物，包括不动产和动产。法律规定权利作为物权客体的，依照其规定。本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权”。第五条规定：“物权的种类和内容，由法律规定”。由此可见，物权法意义上的物，取决于法律规定，与物理学意义上的“物”并不是等价概念。

那么，时间是不是物权法意义上的“物”呢？

从物权法的规定来看，有形物，例如土地，矿藏，文物，荒山、滩涂，无形物，例如无线电频谱资源，这些权利属性法律都有明文规定。但航班时刻、电信号码、互联网用户身份识别标识的法律属性，则属于经济社会发展出现的新问题，物权法并没有规定。这些问题并不是物权法诞生之后才有的，因此这也不能说是法律的疏漏，只能根据物权法定的原则，在目前情况下，这些具有经济价值的稀缺资源，还不是物权法意义上的财产权利。

是不是物权法没有规定，则这些稀缺资源就没有办法获得法律保护了呢？也不尽然。与物权法规定物权必须法定不同，债权则遵循契约自由的基本原则。现行法律框架下，寻求类似难题的解决，很可能希望在于债权。如果仔细分析航班时刻资源的具体情况，就会发现，航班时刻资源实际是对机场的跑道、空中交通管理、机场廊桥、摆渡车、消防、安检等公共服务资源的使用的权利，有些学者就提出了这样的观点，但这个观点有一个难题没解决，那就是这些资源相关航空公司使用都是付费了的，再支付一次民航时刻资源占用费，那不成了重复收费了吗？何况，在国外还有一些私营机场或者机场服务机构，如果认可这种观点，无疑给了他们巧立名目收费的好机会。其实，如果再深入一层研究，就会发现以航班起降时刻为代表的时间分配之所以有独立经济价值，不仅仅在于公共资源本身的使用，更在于使用分配的优先选择权，同样给你用跑道和廊桥，早上八点、午夜零点和上午十点、下午两三点的那就囧然不同。后者的乘客可能更多。虽然廊桥等设施是一样的使用，费用可能也一样，但航空公司获取价值不同，这种不同就是优先分配给谁而产生的价值。从这个意义上，笔者认为航班时刻的法律性质可以定性为航空公共资源使用的优先权。也就是说，有些航空公共资源是免费的，航空公司作为纳税人与公众一样负担成本，不需要单独交费，比如空中交通管理；有些资源是需要按照实际使用付费，比如机场设施；除此之外，由于不同物理时间的商业价值不同，要优先获取高价值的时间的公共资源的使用权，则企业就应当平等按照市场方式支付对价公平竞争，这种对价获取的表面上是物理意义上的时间，实质是对公共资源的优先使用权。

这就像上海的车牌拍卖，虽然实质上是车牌拍卖，但真正的法律意义上的正式名称却是私家车使用额度，即政府出于对道路公共资源的管理，对私家车额度进行控制，谁要获取就必须通过拍卖方式支付对价方可取得。上海的这一法律设计包含了智慧，规避了车牌本身不能拍卖的问题，是这么多年能禁得起质疑而没有倒在司法诉讼中的重要原因之一。

由于政府必须遵循依法行政的基本原则，若没有法律依据的收费，极有可能面临相对人起诉而必须面对司法审查。理论上讲，物权法没有规定航班时刻归国家所有，政府收取时刻资源占用费用没有法律依据，如果诉讼质疑时刻收费，则败诉并非没有可能。而如果确立航班时刻的拍卖对象为民航公共服务资源使用优先权，政府作为公共服务提供者，公共资源管理者，对使用的分配秩序通过拍卖分配的是航空公共资源使用的优先权，也许就不必再担心相对人提起诉讼时可能面临时刻收费无法可依质疑的尴尬。