中国吹响供给侧改革号角

中央经济工作会议吹响供给侧改革号角

刘胜军，中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长，《下一个十年》作者

12月21日闭幕的中央经济工作会议令“供给侧改革”再度升温。会议明确指出：“推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择，是适应我国经济发展新常态的必然要求。”可以说，“供给侧结构性改革”已成为继“新常态”之后体现本届领导层执政思路的又一核心概念。

此次中央经济工作会议，不仅把供给侧改革提到空前高度，更明确了供给侧改革的五大任务：去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。这意味着2016年供给侧改革将不会停留在理念上，而是会真正落地。

尽管“供给侧结构性改革”已成街谈巷议的焦点，但从讨论内容来看，令人忧虑：有的专家对供给经济学不以为然，认为效果其实不好；更多的人则进行过度解读，出现一些令人眼花缭乱的概念创新，而对如何实施供给侧改革则很少涉及。改革知易行难，关键不在于知，而在于行。要推动供给侧改革，准确理解供给经济学的精神实质，并结合中国国情对症下药才是关键。

一、供给侧改革的真正内涵

现在对供给侧改革出现了过度解读，甚至有人提出所谓“新供给经济学”，此类概念创新更加剧了认知混乱，把很简单的事情说的很复杂和玄奥。

“供给经济学”是经济学文献中一个成熟的学派，兴起于20世纪70年代。由于美国总统里根将“供给经济学”作为施政的核心理念，并以大胆实践验证了供给经济学理论的有效性，从而让供给经济学成为广为人知的学术流派。

2014年7月笔者应邀出席李克强总理经济形势座谈会时，就着重介绍了80年代里根应用“供给经济学”帮助美国经济摆脱“滞胀”走上创新之路的成功实践。从某种意义上讲，里根经济学＝供给经济学＋货币学派。即一方面通过控制货币发行来打击通胀，另一方面通过减税和放松管制来推动就业和创新。

从表面上看，供给经济学的核心主张包括减税和放松政府管制。供给经济学的精神实质是对“小政府，大市场”、自由竞争和企业家精神的坚定信仰。

马云对于供给经济学的理解，超过了中国不少经济学家。马云说：“中国经济前30年，加大基础设施、出口，这是政府拿手好戏，银行的钱掏出来。消费，把老百姓的钱掏出来，那是企业家的本事，那是创新的体现。未来20年到30年，中国必须以消费拉动，而消费拉动一定是企业家。”靠企业家来创造供给、拉动消费，此即供给经济学，善哉马云。

二、供给侧改革：中国一直在做

尽管供给侧改革首度出现在中央文件中，但这并不意味着此前就没有供给侧改革。李克强表示，本届政府推进简政放权、“双创”和“互联网+”，实质上都是从供给侧发力。习近平提出“着力加强供给侧结构性改革”，也就是说，原来就有供给侧改革，只是现在需要更加强化而已。

李克强总理提出：“大道至简。 中国历史上，但凡一个时代的政治比较“简”，让老百姓休养生息，就会被后世称为“盛世”。”这其实就是供给经济学的思想精髓。

其实，十八届三中全会提出“让市场发挥决定性作用”，这也是与供给经济学的内涵高度一致的。

既然如此，为何还要提出“供给侧改革”呢？笔者认为，尽管中央一直在引导供给侧改革，但面对经济增速持续下滑的压力，出现了长期政策与短期政策的不协调，即长期政策以体制改革释放市场活力为取向，而短期政策则仍以“凯恩斯主义”的投资刺激为主。例如，2015年国家发改委审批的基础设施项目仍高达2万亿；2015年央行连续5次降息降准。但由于“全面刺激的边际效应递减”，经济颓势不改，甚至被认为可能延缓和阻碍结构调整的步伐。经过过去七年的实践，中央不得不下决心调整“稳增长”的思路。由此，“供给侧改革”取代“凯恩斯主义”成为宏观经济政策主轴，有望实现短期政策与长期政策的协调。

这一思路调整来之不易。 尽管学术界对“四万亿”口诛笔伐，中央也明确提出“前期刺激政策的消化期”，但推进供给侧改革依然面临观念和利益的阻力。例如林毅夫就坚持认为，“中国经济增长速度下滑最主要的原因是外部性的，是周期性的，而不是内部的体制性、机制性的。不要把周期性的问题当做是体制性的问题，这样可能没有真正把问题的解决，而且会创造更大的问题。”甚至他认为“中国经济未来20年仍有保持8％增长的潜力”。如此按照林毅夫的推理，就没有必要推动痛苦的供给侧改革，只要靠凯恩斯主义的刺激就能帮助中国走出困境。这样的侥幸心理，让我们失去了7年的宝贵时间。吴敬琏教授最近感慨说，“对于从需求侧寻找解决办法，大多数人失去了信心。”

进入2015年，金融危机后第7年，美国失业率已经降至5％的充分就业水平，联储启动加息。但中国经济持续下行，且迟迟未见复苏迹象。究其根本，是因为我们在过去7年未能针对企业部门“高杠杆、高产能”的现实进行必要的供给侧结构性调整。

中央越来越认识到这一问题的严峻性。2015年中财办主任刘鹤三次在广东、浙江调研时均强调：更加重视供给侧调整，加快淘汰僵尸企业，有效化解过剩产能。2015年11月10日，国家主席习近平在中央财经领导小组第十一次会议上提出：“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力”。12月初李克强总理提出，“通过“供给侧”和“需求侧”两端发力，推进结构性改革”。“供给侧结构性改革”的提出，标志着中国宏观经济政策从需求管理向供给管理的重大转向，中国经济转型有望迎来实质性突破和转折。

三、供给侧改革改什么？

笔者认为，供给侧改革需要聚焦两大目标：1）减少无效供给；2）增加有效供给。

所谓“无效供给”，主要是指过剩产能。这些过剩产能长期存在，主要是因为生产要素价格扭曲，市场难以发挥决定性作用。例如，一些处于产能过剩行业的企业严重亏损且缺乏竞争力，本应淘汰出局，但在地方政府和银行的持续输血下沦为不死不活的“僵尸企业”。僵尸企业的长期存在，直接导致过剩产能难以消化，大大延缓全行业复苏进程，变短痛为长痛。消除“无效供给”的关键是减少政府干预，让那些本应破产的企业按照市场规律消亡。

所谓“增加有效供给”，就是鼓励企业家更好的创新，创造更多符合市场需求的产品和服务。在这一过程中，企业是主角，政府是配角，不能越位。政府主要任务是消除创新的制度瓶颈，降低交易成本，为创新提供更好的制度激励。

围绕这两大目标，供给侧改革的具体任务可以细化为：

1）加快淘汰僵尸企业：淘汰僵尸企业的过程，就是去杠杆、去库存、去产能的过程。最近国务院常务会议明确提出，“对不符合国家能耗、环保、质量、安全等标准和长期亏损的产能过剩行业企业实行关停并转或剥离重组，对持续亏损三年以上且不符合结构调整方向的企业采取资产重组、产权转让、关闭破产等方式予以“出清”，清理处置“僵尸企业”。”

2）控风险：淘汰僵尸企业，势必导致银行坏帐率上升。据里昂证券的研究，中国银行业实际坏帐率可能高达8.1%。因此，在淘汰僵尸企业的过程中，如何防止引发系统性金融风险是一大挑战。 央行行长周小川（2015年11月）撰文指出：“随着我国经济由高速增长转变为中高速增长，原来被高速度所掩盖的一些结构性矛盾和体制性问题逐渐暴露出来。切实防范和化解金融风险是未来五年的严峻挑战！”

3）降低税率：“减税”已成为学界共识，也是“供给经济学”的核心要义。但“减税”这个词具有误导性。准确的说法是“降低税率”，因为根据拉弗曲线，当税率过高时，降低税率不仅不会减少政府税收收入，而且会通过扩大税基而提高政府税收收入（理解这一点，对减少官员的抵制情绪至关重要）。笔者一直呼吁在2020年改革取得决定性成功之前暂停征收个人所得税，同时企业所得税也存在较大减税空间。在80年代，里根将美国企业所得税与个人所得税削减1/3左右，大大激发了市场活力；

4）打破央企垄断：垄断是市场经济的天敌，垄断必定扼杀创新，抑制有效供给。国务院曾经在2005、2010年颁布36条、新36条来打破央企垄断的玻璃门，均为奏效。直到去年，5家民营银行获准设立，才终于取得一些突破，但石油、电信、电力等行业垄断壁垒依然坚固。最近发改委副主任连维良表示：“国有企业和重要行业改革将跨越深水区，在电力、油气、铁路、民航、电信、军工等重要领域开展混合所有制改革试点示范，电力、石油等竞争性环节将真正放开。”我们不禁要问：这次是真的来真的吗？

5）化解房地产库存：尽管房地产泡沫化迹象明显，但鉴于房地产的重要性，当前要稳住经济，政府除了继续维护“房地产泡沫”之外，没有太好的办法，实属无奈。 此次中央经济工作会议对如何实现“化解房地产库存”着墨甚多：“要按照加快提高户籍人口城镇化率和深化住房制度改革的要求，通过加快农民工市民化，扩大有效需求，打通供需通道，消化库存，稳定房地产市场。要落实户籍制度改革方案，允许农业转移人口等非户籍人口在就业地落户，使他们形成在就业地买房或长期租房的预期和需求。要明确深化住房制度改革方向，以满足新市民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向，把公租房扩大到非户籍人口。要鼓励房地产开发企业顺应市场规律调整营销策略，适当降低商品住房价格，促进房地产业兼并重组，提高产业集中度。要取消过时的限制性措施。”中央不仅提出“取消过时的限制性措施”，甚至希望借助“农民工市民化”来消化房地产库存，可见压力之大。不过鼓励农民工买房必须慎重，避免过度激励，重蹈美国2008年金融危机中“次级贷款”的悲剧。

6）简政放权：政府管制越多，企业创新越少。尽管中国已经宣布减少了1/3的审批权，但这一成果因为官员的“猫鼠游戏”而大打折扣，以致于李克强总理依然在怒斥“你妈是你妈”的奇葩证明。在所有的审批权中，IPO审批权能否取消最为重要，因为股票发行是“去杠杆”的重要机制。最近全国人大已授权国务院实施IPO注册制，但证监会又声明在“两年内”逐步实施，这意味着改革步伐将慢于中国经济的现实需要。

7）消除生产要素价格扭曲：土地、劳动力、资本、环境污染等生产要素价格在中国长期低估，导致资源错误配置，加剧了产能过剩。要消除生产要素价格扭曲，一要加大执法力度，二要放开价格管制。这方面已经取得一些进展，例如：2014年江苏全省法院一审审结污染环境犯罪案件33件100人，同比增长450%和525%，超过现行刑法生效以来15年全省法院审结污染环境犯罪案件和人数总和，其中24人被判处有期徒刑，同比增长23倍；在金融价格方面，利率市场化也已迈出了最后一步。但还存在一些体制性症结有待解开，例如环保部门缺乏独立性、国企的预算软约束、银行的行为政治化等等。习近平提出，“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，主要指省级环保部门直接管理市（地）县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市级环保局实行以省级环保厅为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市（地）级环保局的派出机构”。这对加强环保执法是非常必要的。周小川亦在2015年5月撰文指出，“今天我们有个别需要补课的内容。因为有些改革过去曾经打算做，但由于遇到危机等各种各样的原因，被耽搁了下来。如果没有强有力措施，不下大的决心，不清理财务不健康问题，不引入市场经济规律，银行体系将很难存续。”

8）完善法治：对于创新而言，产权保护是前提。“有恒产者有恒心”。十八届四中全会尽管宣誓了依法治国的决心，但关键看行动。实现依法治国固然难以一蹴而就，但对企业家而言，他们是通过一个个具体案例来观察依法治国的诚意。例如，吴敬琏、江平等学者多次呼吁重审重庆唱红打黑期间的一些冤假错案、广东顾雏军案等具有标杆意义的案件，这对重塑企业家信心、遏制海外移民潮至关重要。

上述任务清单比中央经济工作会议提出的“五大任务”涵盖面更广。特别是以下几个方面：第一，打破央企垄断应成为供给侧改革的重大任务，而从国企改革方案来看不容乐观；第二，简政放权要啃“硬骨头”，现在社会对简政放权的热情已经显著降温，主要是因为“雷声大、雨点小”；第三，供给侧改革既要关注减税、去产能等短期议题，更要关注生产要素价格市场化、法治等长期议题，且两者是密切相关的。

关键在落实

不难看出，供给侧结构性改革的内容其实与十八届三中全会《决定》的内容有不少重叠和交叉。从凯恩斯主义向供给经济学的回归，印证了中共中央那句话“改革开放是决定当代中国命运的关键一招”。

聚焦供给侧改革，一方面意味着宏观政策重回正轨，另一方面也意味着“结构调整阵痛期”的到来。面对经济下行的压力，各级政府能否具有足够的定力和激励推动供给侧改革值得关注。

中央经济工作会议提出，“化解产能过剩。要按照企业主体、政府推动、市场引导、依法处置的办法，研究制定全面配套的政策体系，因地制宜、分类有序处置，妥善处理保持社会稳定和推进结构性改革的关系。要依法为实施市场化破产程序创造条件，加快破产清算案件审理。要提出和落实财税支持、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障以及专项奖补等政策，资本市场要配合企业兼并重组。要尽可能多兼并重组、少破产清算，做好职工安置工作”。从中不难看出，中央依然希望兼顾结构调整与经济社会稳定，而事实上两者之间存在很大矛盾，因此2016年改革能取得多少进展仍存在较大不确定性。

李克强总理坦承：“中国这几年不搞“强刺激”，持续不断推进结构性改革，这是一个“十分艰难的过程”。但不管如何艰难，中国推进结构性改革的信念和决心都不会动摇”。

2016，中国经济转型已到关键时刻。